中国城市绿色低碳转型：动力、现状及未来发力点
绿色创新发展中心 杨鹂
国际国内大背景下绿色转型是必然选择
首先在全球形势上，2015年巴黎协定提出了在2100年要把温升控制在2度，尽可能控制在1.5度的全球目标。联合国也提出了2030可持续发展议程，包括17项可持续发展目标和169项具体目标。这些目标为未来15年我国应对气候变化的战略决策提供参考。在2016年G20杭州峰会和2017年G20汉堡峰会上，经济增长和气候变化被纳入议程，大会提出未来的经济将是强劲、持续、平衡和可兼容的。
再看国内的形势，党的“十八大”首次把生态文明建设纳入了中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局中，并且把“美丽中国”作为生态文明建设的宏伟目标；党的“十九大”又提出了生态文明建设和绿色发展的具体措施，提出中国将会积极参与全球环境治理，履行中国减排承诺。
在这些重大历史事件的推动下，中国政府在社会、经济、能源和低碳发展方面提出了中长期目标，尤其提出要在2050年把中国建设成富强、民主、文明、美丽的社会主义强国，建设生态文明全面提升，生态能源消费总量基本稳定，非化石能源占比超过一半的能源文明消费型社会。为了实现国内和全球的目标，加快城市低碳转型是我们必然的选择，同时也是城市低碳发展的选择。
中国城市绿色低碳实践已经从理念转向行动
1978年到2010年中国城市数量和规模的变化情况如下图所示：城市数量从193个增长到658个，无论是城市规模还是城市人口数量都有很大的增长。2017年全国的城市化率达到58.3％，有研究预测到2050年中国的城市化率将达到80%，到时会有11亿人住在城市。这意味着未来中国城市的发展规模趋势是持续加快的。
我们从iGDP的中国能源碳排放数据库里提炼的中国115个城市的人均GDP和人均碳排放情况，这张图可以看出中国城市的复杂性和多样性。人均GDP从5000美元到25000美元左右，差距有六倍多；人均碳排放从2吨到30多吨，有15倍以上差距，说明了中国城市面临的问题非常复杂。对于经济发展比较落后的城市而言，碳排放虽然较低，但城市的基础设施、社会经济管理能力和规划水平比较低。如果这些城市不进行绿色低碳转型，可能会走传统发达城市走过的高碳锁定路线，风险性非常大。而对于发达城市而言，基础设施非常复杂，人们生活水平要求高，相应的能源消费、碳排放非常高。这些城市要实现可持续发展，也面临着低碳转型。但两类城市的低碳转型模式肯定不同。
2010年国家发改委启动了低碳省市试点工作，在全国铺开了系统、综合、全面的城市低碳发展转型的政策推动。此外，国务院的其他部委也在重点行业及领域实施了多项绿色低碳试点工作。这些国家层面推动的城市试点工作形成合力，在地方自身驱动力的作用下，我国现在的城市绿色低碳实践已经从理念转型到了行动。根据2017年应对气候变化白皮书的数据，在“十二五”期间，全国有39个省市已经编制完成了低碳发展专项规划，有66个低碳城市提出了碳排放的目标年份。
未来城市绿色转型的发力点在科学的低碳发展规划上
绿色创新发展中心持续关注中国的绿色低碳转型，开发了低碳城市政策工具库（Policy Mapping）和中国城市绿色低碳转型评价指标体系（LOGIC）。基于长期的跟踪和研究，我们得到了以下结论：
第一，低碳试点城市目前已经初步建立了低碳发展管理体系和政策体系，体现在理念建立、目标设定、政策创新、体制机制和实施方案的制定上。就中国来说，绿色低碳状况整体提高，特别是超大城市、经济发达城市和国家低碳试点城市表现得尤为突出。在“十二五”期间，大多数城市在实现经济中高速增长的同时，也实现了绿色低碳的改善。在此期间，中国绿色低碳转型的三个驱动力主要是产业结构的升级、能源结构的优化和工业能效的改善。
第二，中国低碳城市转型面临的挑战，主要集中在三点：
1）低碳发展如何与城市政府管理优先序的目标融合一致。比如经济增长、投资、就业以及城市公共服务等；
2）如何把低碳发展纳入城市的总体规划、土地利用规划体系中；
3）如何探索城市符合自身特点和需求的绿色低碳路径和模式。
面对这样的挑战，我们认为未来的绿色低碳转型，政府的着力点应该落在科学合理的城市绿色低碳发展规划上，规划本身就是政府推动城市绿色转型的基本的公共政策手段。
科学合理的城市绿色低碳发展规划是为实现城市在未来长期碳排放和经济增长脱钩的整体性、长期性、系统性的解决方案。它应该覆盖到城市的社会、经济、能源和环境多个维度，融合城市能源结构、产业结构、交通模式、建筑用能、城市土地利用、空间形态、公共设施，以及消费者行为等诸多要素。
绿色低碳发展规划不是全新的规划，而是城市发展理念的更新，是体制机制和政策的创新。它需要与城市的社会经济发展规划、土地利用规划以及其他相关的规划相互融合，来实现城市的可持续发展。
受应对气候变化司和世界银行的委托，绿色创新发展中心与去年参与了《低碳城市发展的规划工具和制度框架》项目，并在项目产出的基础上编制了《温室气体减排规划及方案编制指南》。
我们认为科学合理的城市绿色低碳发展规划的编制和实施过程，应该至少包括六个核心步骤：
第一，摸清家底。城市通过编制多年温室气体排放清单，对城市的温室气体排放的总量、结构、核心的排放源以及它的驱动因素、排放潜力进行长期的趋势分析；
第二，确定和分析城市的减排目标。减排目标应该是基于情景分析和综合模型，提出分情景下城市的减排路径和目标以及目标和路径如何在地区和行业分解。在情景设置过程中，把城市的社会经济规划、土地利用和总体规划以及其他规划都囊括进来；
第三，通过减排成本曲线，评价减排技术和政策的成本和潜力；
第四，相应安排重点工程和项目的实施方案；
第五，为了保证规划有效落实，政府应该出台有力的保障措施；
第六，是最关键的一点是规划实施的进程管理。
武汉案例具有示范和引领效应
武汉已经出台了达峰计划和“十三五”低碳规划，如何落实将是未来的工作重点。规划落实需要综合的指标体系和评价方法，对规划的实施效果进行跟踪评估，并进行信息公开。此外应该对这些规划中具体技术和方案的成本和效益进行评估。以上所有的步骤必须获得地方政府的重视、大量资金的支持、多方利益相关者的参与以及城市间充分的交流和经验分享。
基于对城市绿色低碳发展的整体评估和分析，我们认为武汉经过多年的低碳实践正在从探索阶段转向质量提升阶段。在低碳战略措施体制机制和政策手段的建立和创新方面已经取得了显著进展，对中国城市绿色低碳转型具有示范和引领的效应。
对武汉城市的经验推广和模式研究，必须要根植于武汉自身的特点，要对武汉本身的资源禀赋、地理位置、区域文化、产业布局、行政层级、未来城市发展定位有综合的了解，对武汉的人口、产业、能源消费等相关的驱动因素以及背后的驱动力进行摸排，同时也要对武汉的整个管理体系，分行业的政策措施，指标体系等有所分析。
武汉是东北亚低碳城市平台的案例城市，东北亚低碳城市平台是联合国亚太经社理事会环境合作机制面向东北亚城市建立的网络平台。平台为各区域内的城市提供技术支持、能力建设，也分享信息，进行分析研究。其中同行评议是其研究内容之一，组织相关研究机构、专家和城市以案例城市的低碳发展政策和实践作为评议内容，基于具有可比较性的指标体系和分析方法进行研讨考察，来评估城市本身的政策和实践的有效性、先进性，以及在整个区域内推广的适用性，从而分享先进的理念、高质量的信息和有效的做法。同行评议的主要内容包括背景报告，技术评估报告，经验信息分享，传播同行学习。可比较的指标主要集中在环境领域和政策领域。