刘华:全球限塑令即将到来,我们需要如何应对?
2023年11月23日

绿色创新发展研究院iGDP

全球塑料条约背景

塑料污染已经严重威胁地球环境和人类健康,它驱动着气候变化、生物多样性丧失、污染和废弃物三重危机。2000年之前,“白色污染”一词让塑料污染议题进入大家视野,随着大家对环境议题的关注,塑料污染早已超出从单纯视觉上进行识别的固体废弃物污染问题的范畴,也涉及到温室气体排放的问题,与碳达峰、碳中和的国家发展路线也息息相关。

随着全球范围内多个与塑料治理有关的多边环境协议陆续签署,如1988年生效的《MARPOL公约》、2001年的《斯德哥尔公约》、2019年的《巴塞尔公约》等,塑料污染议题也逐渐演变成一个超越局部地域性的环境问题,进而演变成全球性问题。

虽然全球多个国家对治理塑料污染都已经形成共识,但不同国家代表会从不同角度对此问题进行考虑。例如,岛国国家更关注塑料对海洋的污染,某些内陆国家则更多考虑固废处理,或某些国家会更注重塑料污染对生态系统的影响,这反映出塑料问题在全球化背景下的复杂性,也由此可见INC前几轮会议难以推进的原因所在。

《终结塑料污染:制定具有法律约束力的国际文书》主要内容

  • 该文书可包括约束性和自愿性两种途径,以解决塑料全生命周期问题的全面方法为基础,同时特别考虑到《里约环境与发展宣言》的各项原则以及各国的国情和能力。

  • 文书的目标是促进塑料的可持续生产和消费,包括但不限于从产品设计到环境友好的废弃物管理,从提升资源效率到循环经济等方法。

  • 促进采取国家和国际合作措施,以减少海洋环境中的塑料污染包括现有的塑料污染。

  • 推动以预防、减少、消除塑料污染为导向的国家行动计划,并支持区域性、国际性的合作。

  • 提供针对塑料污染的科学和社会经济评估。

  • 促进与地区性和国际性的公约、文书和组织之间的合作与协调,同时承认其各自的任务授权,避免重复,促进互补性行动。

  • 鼓励不同层面相关方的行动,包括私营部门,并推广地方、国家、区域性和全球性的合作。

“塑料条约”谈判日程总览

2022年

3月

UNEA-5.2《终结塑料污染:迈向达成一项具有法律约束力的文书》设立政府间谈判委员会(INC)。

5月30日-6月1日

由联合国环境署执行主任召集不限成员名额特设工作组(OEWG)讨论INC的时间表、工作安排、议事规则等。

11月28日-12月2日

INC-1在乌拉圭埃斯特角城举办,主要讨论文书框架、选举INC主席等。

2023年

5月29日-6月2日

INC-2在法国巴黎举办,主要讨论潜在要素文件。

11月13日-19日

INC-3在肯尼亚内罗毕举办,主要会议内容为审议“零草案”。

2024年

2月26日

UNEA-6 联合国环境署执行主任将汇报INC工作进展。

4月21日-30日

INC-4将在加拿大渥太华举办。

10月/11月(预计)

INC-5将在韩国举行。

重要:UNEA-5.2决议要求INC在2024年底前达成一项具有法律约束力的终结塑料污染国际协议。

2025年

全权代表外交会议通过文书并开放签署。

“零草案”讲了什么?

“零草案”案文第一部分涵盖文书的目标,保留了未能在INC-2讨论的内容。第二部分主要围绕塑料和塑料产品的全生命周期展开,旨在解决塑料污染问题。第三、第四部分概述了旨在共同解决文书实施问题的不同措施的备选方案。

现场观察:对“零草案”的争议不断

“零草案”第二部分1“原生塑料聚合物”。

案文聚焦于防止和减轻原生塑料聚合物对人类的健康和环境造成不利的影响。其备选方案集中于是否制定原生塑料生产的全球削减目标、国家目标和承诺。

争议:塑料聚合物是否要纳入塑料污染管控的全生命周期的范畴?

观点一:塑料聚合物作为塑料的原料,应该纳入;

观点二:塑料聚合物与塑料产品有一定区别,应该刨除在外。

“零草案”第二部分2“令人关切的化学品和聚合物”。

案文载述要以附件形式列出受管制的化学品、化学品类别和聚合物清单,包括确定令人关切的化学品、化学品类别和聚合物标准,特定化学品、化学品类别和聚合物,以及相关控制措施、潜在的排除情况、淘汰期等。其备选方案主要体现是否不允许并杜绝塑料聚合物、塑料和塑料产品的生产中使用清单所列,以及不允许并杜绝含清单所列的聚合物、塑料和塑料产品的生产、销售、分销、进出口。

争议:化学品应该如何定义?如何实现在某些塑料产品中的化学品管控?

嘉宾观点:化学品是循环经济模式中容易被忽略的一种物质,但在深圳零废弃在工作中发现,在塑料产品中存在一些不应该被添加的化学物质。如果化学物质得不到有效管控,对于实现循环经济是个很大的障碍。

第二部分3“有问题和可避免的塑料产品,包括短寿命和一次性塑料产品,以及有意添加的微塑料”。

该案文部分提出首先对“有问题和可避免的塑料产品”进行定义厘清,要以附件形式列出有问题和可避免的产品或产品的标准、却额定有问题和可避免的特定产品或产品类别及其削减或淘汰的时间范围等。其备选方案集中于对附件所列是否禁止,还是有国家确定减少和淘汰时间。

争议:哪些塑料产品是有问题的?哪些塑料产品是可以避免的?

目前这些问题都难以被定性,所以在全球的范围内也难以获得直接、简单的回答。

展望:多国“限塑”已持续升级,多个大国寄予厚望

全球各国或多或少都已经出台了一些限塑的措施,包括肯尼亚对全国范围内的塑料袋有所限制、法国表示要逐步禁用一次性塑料包装、英国的超市全面引入塑料瓶和罐头的押金制、泰国要加强公私合作,减少塑料使用,逐步禁止塑料微珠、轻质塑料袋、吸管等制品使用、美国加州要求生产者到2032年将一次性塑料包装和餐具的重量、数量减少25%以上。多国“限塑”持续升级的氛围在谈判的过程中也能有所体现,比如“高雄心联盟”国家(包括挪威、卢旺达、日本、加拿大在内的62个国家和地区)就期望能对限塑的力度、强度、强制性达成一致,但据现场观察来看有一定难度。

从NGO的角度来看,虽然谈判过程非常艰难,我们还是期待能在塑料全生命周期的范围内达成较好的一致。另外,全球塑料公约谈判需要建立在科学研究的基础上,科学研究要加速,以更好地支持全球各国治理塑料污染问题;最后,从全球环境议题来看,塑料污染议题已经有点类似当年的气候议题,全球的主要经济体或地区都会被寄语较高的期待,这些国家和地区在参与谈判的过程中也要展现更高的全球领导力。

观察员工作

深圳零废弃作为联合国环境规划署认证的观察员机构,参与了INC1、INC2和INC3的谈判进程,通过举办边会,向全球输出中国声音,同时讲会议情况带回国内,与多利益相关方共同探索解决塑料污染之道。在本次谈判前夕,我们在内罗毕参与了“社会组织在中国塑料污染的参与和实践”研讨会。会议邀请了生态环境部以及UNEP的领导、基金会专家和NGO伙伴参与活动,以此交换各利益相关方的想法,尽量寻找共识,不断推进议题发展。除了聚焦中国的角度,我们也在会场周边的非正式的场合与不同地区、国家的伙伴展开与更多的对话,这类对话侧重全球维度。

思考和探讨

外界期待

从现场的感受来看,无论是国际NGO、科学家联盟还是我们接触到的一些不同的利益相关方,他们都对中国在塑料污染治理议题上的表现寄予非常高的期待。比如,中国在2017年发布进口洋垃圾的禁令后,不仅作用于国内,而且推动了国际废弃物贸易的变革。此后,挪威政府提交了修改《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》,严控全球塑料垃圾转移。

国内管理

在《“十四五”循环经济发展规划》《“十四五”塑料污染治理行动方案》等政策实施过程中呈现了中国在治理塑料污染问题的丰富的措施和手段,这都是被外国所了解的。我们也期待能与更多不同国家的伙伴交流中国的成功的案例经验。

宏观目标

本次全球塑料公约大会期间,中美两国联合发表了《中美关于加强合作应对气候危机的阳光之乡声明》,该《声明》把全球塑料公约明确关联到气候危机框架下,这也能看到塑料问题已经从污染问题转变为资源问题、气候问题。这对塑料公约谈判期间带来积极信号,也迅速成为会议期间的热点话题。

会议互动

观众提问

中国参与谈判的方案更倾向于循环利用,而非从源头减少。但欧洲日本的方案更倾向于塑料减产,据您的观察,出现这种差异的原因主要有哪些?这种差异对于全球协同塑料污染治理产生哪些影响?

嘉宾回应

我觉得这个问题提的特别的有价值。中国代表团更支持从泄露的环节进行塑料污染的管控,至于说前端的生产环节(如塑料聚合物)是否需要纳入管控?我的理解是,取决于各个地区、国家不同的产业结构、他们对于塑料的使用的不同情况以及塑料在整个价值链里的不同的阶段而导致的形成不同的观点。

从环境保护工作的角度来看,我想重申一下,无论不同国家持有什么不一样的观点,都要回到联合国在牵头组织国际间谈判的初衷来厘清、反思为什么全球这么多国家共同花两年时间坐在一起讨论塑料污染问题,这样有助于我们跳出某个国家具体情况,相对合理、客观地看待这个问题。联合国希望各方通过谈判最终缔约解决现在我们所面临的塑料污染问题。

由此,我们需要比较全面地看待塑料已经带给我们的压力。首先是废弃物的问题,其实这印证了中国关于泄露环节的观点。另一方面,资源循环的问题。因为99%的塑料都来源于化石燃料,塑料相当于是石化产品或者是石化行业的一个下游行业,所以塑料也属于资源。但化石燃料属于不可再生资源,所以通过一些财政、金融手段的杠杆提高资源回收的效率,替代部分原生材料,这是后端回收的角度需要去考虑的问题。最后一个角度就是刚才提到了中美双方希望能加强合作以应对气候危机的声明,从石化产品到塑料再到废弃物的生命周期中会产生碳排放,循环经济和资源的高效利用有利于降低碳排放的总量。值得关注的是,不同研究报告的数据显示是碳排放的比例虽然存在一定差异,但塑料带来的碳排放对气候变化的影响是明确的。中国在承担国际责任、实现“30·60”双碳目标的过程中也无法回避碳的问题。因此,不同国别的争议、观点都是可以理解的,但我们需要找到更好的妥协的点,基于科学研究分析来推动国际公约的达成,以共同解决塑料危机。

刘华,深圳零废弃政策顾问

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