深度|美国批准基加利修正案为何讨论中国的“发展中国家”地位问题?
2022年10月26日

iGDP董事  莫争春

9月20日-21日两天,美国参议院经过辩论与表决,通过了关于《基加利修正案》批准决议案。其中辩论涉及到中国的“发展中国家”地位问题。
  
美国参议院为什么要在《基加利修正案》投票辩论中讨论中国的“发展中国家”地位问题?参议院能否决定中国的“发展中国家”地位?参议院的最后通过的决议到底是什么? 
  
不少媒体报道说是美国参议院全票通过法案,不再将中国定义为发展中国家,是威力巨大的捧杀等等。这些报道并不准确。

1. 起因

9月20日美国参议院讨论批准《基加利修正案》,其实是在讨论一个至少具有40多年历史背景的国际协议。

从《保护臭氧层维也纳公约》到《蒙特利尔议定书》再到国会讨论的《基加利修正案》,这段历史恰恰同中国的改革开放与经济腾飞的时间段相吻合。而这也正是美国参议院在辩论《基加利修正案》时涉及到中国的“发展中国家”地位的深层原因。

1978年当国际社会开始关注到南极上空的臭氧空洞时,中国正召开十一届三中全会,正式进入改革开放新时代。中国当年GDP是1495亿美元,相当于美国当年2.352万亿美元的6.36%。

1985年3月联合国制定《保护臭氧层维也纳公约》,是国际社会迈出合作处理全球环境问题的第一步。但该公约只是一个框架性协议,没有法律约束的目标。1987年9月《蒙特利尔议定书》开始严格管控臭氧层消耗物质(ODS),但没有体现出发达国家是排放造成臭氧层耗减物质的主要责任者,对发展中国家提出的要求不公平,所以中国没有签订这个议定书。

1990年6月《伦敦修正案》开始设立多边基金资助发展中国家削减ODS。中国为该修正案作出巨大贡献,并于1991年6月加入修正后的《蒙特利尔议定书》,成为《蒙特利尔议定书》中的Article 5国家之一,接受多边基金资助。Article 5国家就是发展中国家的概念。中国这年的GDP是3834亿美元,美国是6.158万亿美元。中国GDP仍然只是美国的6%左右,与1978年相比,基本没变化。

《蒙特利尔议定书》实施近30年(1987-2016),将主要的臭氧消耗物质氟氯碳化物(CFCs)削减了99%。已经有研究与观测表明,南极上空的臭氧层将在本世纪中期恢复。因此《蒙特利尔议定书》被广泛认为是有史以来国际社会共同合作最成功的环境条约。

但科学家又发现CFCs的主要替代品氢氟碳化物(HFCs)虽然不消耗臭氧层,但其全球升温潜能是二氧化碳的上百倍甚至上千倍,对全球气候变化影响巨大。

2016年10月《基加利修正案》通过,开始将HFCs纳入《蒙特利尔议定书》的管控范围。中国当年的GDP已经达到11.23万亿美元,美国是18.75万亿美元。也就是说,在国际社会合作成功削减CFCs的30多年里,中国的GDP已经从美国GDP的6%左右上升到60%左右。而这一年也恰恰是中美关系转折年,特朗普竞选成功,中美关系开始跌入低谷。

2021年2月,拜登上台,表示尽快将《基加利修正案》交给国会批准。4月中国批准《基加利修正案》。中美双方的战略竞争态势更加明显,美国参议院在《修正案》辩论时讨论中国的“发展中国家”地位问题,就很容易理解了。

(以下《基加利修正案》简称为《修正案》,《蒙特利尔议定书》简称为《议定书》)

2. 参议院的辩论

参议院将《修正案》的辩论与决议案投票安排在9月20日-21日两天进行,以下几位参议员最活跃,观点也最突出:

  • -Chuck Schumer, 纽约州,民主党,参议院多数党领袖。
  • -Bob Menendez, 新泽西州,民主党,外交委员会主席。
  • -Tom Carper,德拉维尔州,民主党。
  • -John Barrasso,怀俄明州,参议院共和党第三号领袖。
  • -Mike Lee,犹他州,共和党。
  • -Dan Sullivan,阿拉斯加州,共和党

9月20日,第一天

上午一开场,参议院多数党领袖Schumer就指出美国将迈出批准现代历史上最成功的国际环境条约关键一步。整个流程分两个环节,当天下午第一轮投票以便终结讨论并提付表决,这需要60张赞成票。由于《修正案》是国际条约,第二个环节投票表决时必须2/3赞成票才能正式批准。
Schumer阐明几个要点:
  • 1.   批准《修正案》将确定美国在今后15年将HFCs削减85%的计划。专家说仅仅这一步就可以在21世纪末阻止全球0.5摄氏度温升。虽然看起来似乎不多,但在全球大背景下,非常重要。美国有两条路可选:
  • a)   批准《修正案》,不仅保护地球,在经济上还可以让美国企业主宰新兴商业机会。美国公司都已经在准备HFCs替代技术了。这可以创造15万工作机会,到2027年吸引390亿美元投资。
  • b)   如果不批准,美国将落后于中国,让中国开发替代HFCs的产品,拿走属于美国的工作。尤其是到2033年,《修正案》成员国将被禁止与任何非成员国进行HFCs贸易,美国将失去数百亿贸易收入,这完全没有理由发生。
  • 2.   为打消共和党参议员顾虑,他特别强调批准《修正案》不会产生额外负担:《修正案》没有改变美国任何现存法律;美国已经有削减HFCs的法律在实施;消费者也没必要改变任何电器。

 

下午2点15开始投票,投票结果64-30,参议院结束对《修正案》的辩论,进入表决环节。首先要对决议案的修正条款逐一表决,最后才是对决议案进行投票。

Schumer先提出自己的修正条款5503号,要求将《修正案》生效期改在参议院批准的第二天。这个条款看似简单,却反映出民主党的紧迫感。

然后是参议院外交委员会主席Menendez发言,他对推动《修正案》在参议院的表决起了关键作用。因为只有外交委员会先通过《修正案》,才可能提交给全参议院投票表决。
  

Menendez强调了Schumer的论点,从增强美国同中国的竞争力的角度来阐明通过《修正案》的必要性,显然是想打动共和党参议员们。他说美国公司在HFCs替代领域领先,已经投资了数10亿美元开发替代技术。批准《修正案》可以让美国公司主导出口市场,每年增加48亿美元的出口。否则将失去机会,每年失去125亿美元的经济产出。

紧接着,第三位民主党参议员Tom Carper发言。其论调与前两位民主党同僚一致。他尤其想打消共和党参议员担心批准《修正案》对中国有利的顾虑,强调美国每年贡献4000万美元给多边基金以促进转型到下一代替代技术。这个多边基金并不只是帮助中国,而且中国只收到很小一部分资助。他拿出美国行业协会ASHRAE的研究报告,称多边基金对中国370亿美元冰箱市场的支持不到2%,而且这个份额还在下降。多边基金对中国的资助已经下降了70%。

之后,参议员们又提出了几个修正条款,并没有实质性影响。当天讨论就此结束。

9月21日,第二天
前一天民主党发完言,第二天轮到共和党。共和党内大佬Barrasso率先开炮,提出三个观点:
  • 1.   美国的环境政策不应该靠外包(outsourcing)。他当年就极力推动并通过了跨党派削减HFCs的国内法律,所有《修正案》号称能提供的经济收益和工作岗位已经由于国内法的实施而实现了。而美国国内法在必要时可以由国会修改,替换和停止。但《修正案》是国际条约,一旦批准就很难改变,并且没有退出条款。所以为何美国要自缚手脚地去加入这个《修正案》?
  • 2.   这个条约强调中国是“发展中国家”,因此中国获得特殊待遇,获得额外10年宽限期。

  • 3.   美国是多边基金的最大捐赠国,已经贡献超过10亿美元。而中国因为列入“发展中国家”从多边基金拿走14亿美元。而美国高中生都知道中国是美国的最大债主。

 

Barrasso特别描绘了一个极为煽情的场景:美国向中国借钱,然后捐献给多边基金,多边基金又将钱免费给了中国。因此,美国更加欠中国钱。参议院不能把美国纳税人的钱放入中国口袋里。
  

Barrasso的发言将参议员们对《修正案》的关注转移到中国的发展中国家地位问题上。最后他提出了自己的修正条款,并要求投票:美国不批准《修正案》,直到中国被“正确”定义为发达国家。

如果Barrasso的修正条款获得通过,《修正案》正式生效就变得遥遥无期。

在对Barrasso修正条款进行计票时,参议院多数党领袖Schumer要求进行紧急磋商。共和党领袖Mitch McConnell在参会前就承认对这个表决没拿定主意,所以Barrasso,Lee和Sullivan是共和党这边的主要谈判者。经过一番勾兑,双方最后达成折衷。

Schumer作为参议院多数党领袖叫停了计票,宣布了几个重要事项:
  1. 下午2点半正式对批准决议案进行投票。
  2. 他撤回自己在昨天提出的修正条款5503。也就是参议院批准后第二天生效的条款。
  3. Sullivan-Lee修正条款5518号将作为对参议院批准决议的唯一修正条款,并付诸投票表决。一旦5518号修正条款正式提交(因为当时匆忙商量,5518号文本还没来得及提交)并且参议院投票表决后,就不能再有任何干扰对参议院批准决议进行投票的行动或辩论。

 

于是,两位共和党参议员Lee和Sullivan成为投票前的最后两位发言人,陈述其Sullivan-Lee修正案的理由。
Lee主要阐述了几个观点:
  1. 作为世界第二大经济体、全球最大制造国和最大债权国,中国不是发展中国家。今天参议院是在批准一个“忽视这些事实并且小心翼翼讨好中国”的条约。这个条约将美国置于竞争劣势,用美国纳税人的钱补贴中国公司。
  2. 他和Sullivan的5518号修正条款不可能堵住《修正案》所有漏洞,但却是解决中国受到特殊待遇的开始。修正条款将要求国务卿对《维也纳公约》提议将中国的“发展中国家”标签移除。

 

最后,Lee希望参议员们对5518号修正条款投赞成票。

接着Sullivan发言。他解释了5518号修正条款的细节。然后提到一个四年前的故事,当时他和11名美国参议员与中国大使开会,抱怨缺乏对等。当时大使的解释是,在一些领域确实缺乏对等,但中国是发展中国家。
  
Sullivan认为,《修正案》本身存在一个危险原则:将中国归类为发展中国家。但世界银行将中国已经列入中上收入国家。如果中国继续在国际机构和国际条约里拿到发展中国家的好处,那么加纳、索马里、尼日利亚、孟加拉等真正的发展中国家拿到的国际资助就少了。
   
最后他说,中国是个发达国家,高度工业化国家,参议院以及中国是会员的国际组织都应该开始承认这一点。
  

他表示5518号修正条款是他和Lee以及Barrasso参议员紧密合作达成的。实际上他认为Barrasso的修正条款更好,但参议院无法通过。(这应该就是Schumer在紧急磋商时表达的意见,因为民主党占一半席位,急于在COP27前批准《修正案》,自然不会让Barrasso条款通过导致《修正案》批准变得遥遥无期)。

最后,外交委员会主席Menendez补充了两句:
  • Barrasso, Lee和Sullivan关于中国不是发展中国家的观点是公平的,他表示赞成。

  • 但美国是否加入《基加利修正案》对中国是否被当作发展中国家没有影响。因此希望参议院发挥宪法赋予的批准国际条约的独特和关键角色,在5518号修正条款被投票通过后,再投票同意《基加利修正案》的批准决议案。

 

作为民主党的Menendez实际上是在示好共和党同僚、博取赞成票的同时,将《修正案》与中国的发展中国家地位问题作脱钩处理,想尽快通过批准决议,使民主党能够在中期选举和COP27前再拿出一个气候成就。
  
终于,参议院开始表决。先对5518号修正条款进行投票,结果96-0通过。这就是大多数媒体关于美国参议院全票通过取消中国发展中国家地位之类的报道来源。
   
紧接着,参议院对批准决议进行投票,69-27。超过2/3赞成,参议院通过《修正案》的批准决议案
3.参议院批准决议案
那么,参议院批准决议案到底是什么?全文如下:
Section 1.参议院通知和同意的前提

参议院通知和同意《蒙特利尔议定书》的《基加利修正案》以以下声明条件为前提。

Section 2.声明

参议院在Section 1的通知和同意以下列声明为前提:

  • –《基加利修正案》不能自我执行。

  • 中国不是发展中国家。联合国以及其它国际组织不应该将中国视为发展中国家

 

Section 3.条件

参议院在Section 1的通知和同意以下列条件为前提:在《蒙特利尔议定书》第35届缔约方大会前,国务卿必须向《维也纳公约》秘书处提交一份建议,将中国从决定 I/12E,“术语与定义澄清:发展中国家”中移除。

由此可见,参议院批准《修正案》的前提是:国务卿必须向《维也纳公约》秘书处提交一份建议,仅此而已,并不要求所建议的目标必须实现。另外,“中国不是发展中国家”只是参议院的立场声明,不具备国际法效力。也就是说,参议院并不能因此就让中国从发展中国家“毕业”。

4.结语

 

从两天的参议员们的发言中可以看出,民主党和共和党都拿中国作为支持自己论点的由头,但结论却相反,而这已经是国会辩论的常态。民主党说如果不批准《修正案》,美国将失去对中国的竞争优势。共和党则说,如果批准《修正案》,中国将获得竞争优势。

不过,将中国从发展中国家名单中移除成为两党共识。但民主党担心如果将其同《修正案》批准决议案绑定的话,可能导致《修正案》生效遥遥无期。因为,美国在《维也纳公约》秘书处的提案肯定会遇到中国的反对,能否通过或者何时通过都很难预料。

“发展中国家”这个概念并没有一个国际公认的定义,联合国也没有建立一套完善的体系进行动态识别。联合国开发署,国际货币基金组织,联合国经济社会事务部和世界银行等都有自己对不同经济体的划分标准。

中国在《蒙特利尔议定书》中列为发展中国家有其充分的历史原因。在《议定书》实施的头30年,中国GDP从只有美国GDP的6%上升到60%,实属罕见。更何况,人均收入高达5.7万美元的卡塔尔和3.6万美元的科威特依然列在Article 5名单内。

《基加利修正案》对发达国家、发展中国家1组和2组的削减时间表规定。中国属于1组。卡塔尔、科威特与沙特等属第2组。
  

事实上,认为中国已经是发达国家的主张早已存在。但在没有国际公认的划分标准前提下,这些主张从未实现。

但可以预料的是,随着中美竞争的加剧,美国将会在联合国或其它国际组织缔结条约或协议时提出类似诉求。毕竟,按照美国宪法,批准国际条约的权力在参议院手中。

莫争春,iGDP董事。莫博士拥有在中美两国从事能源与气候变化相关的战略规划和政策研究的丰富经验。在推进建筑节能、可持续城市、非二氧化碳温室气体减排、绿色金融、可再生能源、流域环境综合治理、生态农业和国际合作等领域做了大量研究工作。目前研究关注在国际碳中和政策、生态碳汇、绿色金融、生态产品价值实现机制等领域。莫博士曾担任芝加哥大学能源与环境政策研究所中国中心执行主任,芝加哥大学贝克尔-弗里德曼经济研究所资深顾问,保尔森基金会北京代表处执行主任,能源基金会中国建筑项目主任,美国自然资源保护协会可持续建筑项目主任等。

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