详解2016城市可持续发展指数

麦肯锡“城市中国计划”研究总监 张耕田

编者按:2017年6月16日 “东北亚低碳城市发展同行评议及国别比较研讨会”在北京举办,来自韩国、蒙古国的国际机构代表以及来自浙江、山东、武汉、天津等省市及在京的国内外专家三十余人出席了此次研讨会。本次活动由绿色创新发展中心、联合国亚洲及太平洋经社委员会(UNESCAP)东亚及东北亚办事处、能源基金会和ICLEI-倡导地区可持续发展国际理事会东北亚秘书处联合举办。本次研讨会的召开标志着为期17个月的 “东北亚低碳城市发展:同行评议和国别比较”项目的启动。本网站特编辑部分嘉宾的精彩发言以飨读者。

 

“城市可持续发展指数”是综合性的研究,针对城市的可持续发展,涵盖了经济、社会、环境的各个方面,之前已经出了2011、2013两版,2016是第三版。

在覆盖范围上,这项研究选择了185个样本城市,这些城市都位于我国的城市化地区,包括优化开发区和重点开发区两类。因为对城市化地区的城市的考核指标和功能是一致的,和生态地区和限制开发区的城市不一样,所以必须把同一类型的城市放在一起才能做比较。

 

指标的选取及权重

这项研究的指标体系分为四个方面:经济、社会、环境和资源的综合利用,共有23项指标。比如在社会领域涵盖就业、医疗、教育和社会保障;在环境方面的有工业污染、空气污染、空气质量、废水处理和综合垃圾处理等。

在指标的选取上受到了数据可得性的很大制约。有些指标可能会比较理想,但是并没有那么多的数据,特别是涉及到的各个城市的数据都要有,难度会更大。这个指标体系里需要改善的是没有二氧化碳,只有二氧化硫、二氧化氮、PM10值的浓度。环境指标中的建成环境主要指的是城市基础设施。经济发展和资源利用方面的指标相对少一点,分别有三个指标。

在指标的权重方面,我们采用了直接赋权的方式,没有采取专家打分的方法。从可持续发展的角度来讲,主要是涵盖经济、社会和环境三大领域,各占三分之一。我国正处于城镇化转型的阶段,强调要提高城镇化的质量。城镇化的质量主要指的是社会发展和环境的改善,以改变我国以往过于偏重经济发展的观念。从这个角度出发,我们把社会和环境放更多的比重上,社会占三分之一,环境占三分之一,然后经济和资源利用各占15%,两个加起来占三分之一。也就是说我们是根据可持续性发展领域的重要性来确定权重的。

那怎么去对指标它进行评分呢?对指标首先做无量纲的处理,做的最好的是1分,最差的是0分,建立指标区间,再按得分乘以它的权重,最后会得到某个指标的分数。这个分数只是一个粗略的参照。在我国数据的准确性比较弱,涉及到城市的数据很难准确,比如某些城市报的数据,我们在测算的时候就会发现有的指标不正常,我们会把这些不正常的指标进行剔除。

 

总体排名和分项指标排名的发现

我们做指标测算是希望发现一些规律,找到一些做的比较好的城市,看他们有哪些好的做法,给其他城市一个借鉴,这是这项研究的目的。我们对研究结果做了分析:总体的情况是,大部分的城市在过去的几年里可持续发展状况都有改善,但也有部分城市出现了下滑。

看分项指标的话,这几年可持续性发展的水平提高主要是由于社会和经济发展带来的。在社会发展中,主要是因为医疗保障的提高;在经济发展中,主要是政府研发投入的提高。在清洁程度和资源利用方面,提高不是很明显,有个别指标是有下滑的,比如空气质量,这跟国家标准的提高有关。

从分项指标的排名情况变化可以发现一定的规律性。总体的排名情况,第一名是深圳,第二名是杭州,第三名是中山。可以看到,排名靠前的城市主要集中在珠三角和长三角这两个区域。在经济发展纬度很明显沿海发达地区的城市比较靠前;在资源利用方面和经济发展完全不对应,表现好的往往都是一些中小城市,可能和它们资源消耗比较少有关系;在环境保护方面表现比较好的都是沿海城市;基础设施排名靠前的主要是在经济发达的地区。

唯有在社会发展指标上,并没有什么规律性,有可能是大城市,也有可能是中小城市,有可能在发达地区,也有可能在中西部城市。可能的解释是社会发展和经济发展的水平没有直接的关系,更多的是取决于政府自己的作为和表现。

我们选取了一些城市来做案例分析,比如深圳排名第一,它在社会、经济、环境各方面做的都比较好,唯一就是资源利用方面比较薄弱。可以看到有的大城市在资源利用方面做的不够好。像我们选取的人均用电的指标,是有一定的阶段性,大部分的城市还处于增长的阶段。在过去的几年里面,很多城市人均用电指标有增有减,确实和经济发展阶段有很大的关系。但是从资源消耗角度来讲,肯定是用的越来越多,消耗的越来越多,排放的越来越多。不管是不是收入水平提高所致还是别的原因,但一定是消耗的能源越多,排放的污染物也就越多。

从城市分类角度的研究发现

我认为分类依据的指标最好和研究的问题相关,像可持续性发展,就看哪些因素会影响到它;研究低碳的话,就要看哪些不同类型会导致碳排放的不一样,依照这个做分类。我们这个研究很简单,是按照经济规模来分类的。

大经济体量的、大规模的城市,和小规模的城市在发展方面很难放到一起对比,因为各方面的条件和能力都不太一样。所以我们是按照大、中、小经济体量对城市进行划分的。可以看到,大、中城市增长速度更快,可持续发展表现的更好,而且和小城市之间的差距在拉大。所以我们得出的结论是,大中型城市更有利于可持续发展。

我们把增速最快的城市江苏的泰州市拿出来,对它做了分项指标的分析,发现泰州增速最快主要的原因是社会发展的进步,这点不同于很多传统城市通过经济发展来带动整个社会和环境的改善。经过多年的发展之后,很多城市社会发展在公共服务方面是短板,如果这些城市推动公共服务的改善,有可能对城市的可持续发展作用最大。

地理位置分为东、中、西部的城市,表现上是有差距的。总体来讲,东部城市在各个领域方面都是领先的。从增长速度来看,东部和中西部城市的发展,总体来讲差距在缩小。

从城市群来看,整体来讲,珠三角在各个领域的表现是最突出的,其次是长三角,这和前面讲的城市排名的分布也是一致的。

从增长速度来讲,并不是发达的地区城市增速更快,很多中西部地区城市增速也很快。

中国城市可持续发展的基本规律与重要决策拐点

我们分析了影响城市可持续发展的关键因素。

人均GDP和可持续发展水平明显是正相关的。

城市人口规模总体来讲和可持续发展水平是正相关的,但是存在拐点。500万人口的城市之下到500万城市人口,城市规模越大,表现越好,过了500万之后表现就不是很明显了。城市人口如果超过了500万,这个城市的管理能力会有一定的受限,提高不很明显。

城市的建筑面积,500平方公里到500平方公里之前,正相关很明显,之后就不是很明显了。

从流动资源角度分析,外资的规模35亿美元是一个拐点,流动人口30%是一个拐点。

对于流动人口仔细来看的话,流动人口主要是从中西部城市流向东部地区城市,从中小型经济体量城市流向大经济体量城市。

我们把所有的拐点放在一起看到底哪些城市过了哪些拐点。最后又做了一个筛选,从城市人口规模、GDP、建筑面积、城市存款贷款余额、流动人口等七个方面,最后归结出五个城市:北京、广州、上海、深圳和天津,这五个城市已经过了所有的拐点。

这几个城市面临一个很大的瓶颈:它们通过增加人口规模来提高经济的规模、扩大城市的面积、吸纳更多的资金和人口,这些都已经无法有效的来提高城市可持续性发展水平,也就是说面临转型问题,需要找到新的模式。

我们选择了11个国际领先的城市(下图中红点所示)来做对比,可以发现国外的城市无论是用人口规模的大小还是用人口密度来显示,基本上可持续发展水平都处于一个高水平阶段,而我国城市相对来说处于持续增长的阶段。也就是说我们国家出现拐点的情况,对于国外来说并不明显,这个很可能跟我国城市规划、建设管理运行的能力和水平有一定的关系。也就是说,大城市病在我国可能会显得比较突出,但是在国外来讲,比如东京,并没有这样明显的问题。

未来城市突破可持续发展瓶颈的关键:城市创新能力评价   

在这项研究中我们还做了城市的创新能力分析。城市创新能力其实应该放在指标体系当中去分析。因为这次是第一次增加,我们没有把它放进指标体系,而是单独进行了城市创新能力评价。

城市的创新能力通过创新空间、创新投入和创新产出三个维度来衡量,有13个指标,赋有不同权重。城市创新能力排名前十的城市,第一是北京,其次是深圳、上海,一直到广州、珠海、武汉、南京、杭州、西安和中山。

可以看到一个有趣的现象:深圳排第二位的,它的创新空间和创新投入得分是0.28和0.67,但是创新产出达到了0.68,这是比较高的。我们再看一下西安,西安的创新空间0.15,投入是0.72,投入是很高的,但是创新产出只有0.19。也就是说各个城市的创新效率有差异,做的最好的是深圳,像南京和西安都是效率比较低一点的。感觉珠三角地区在创新发展上表现更好。

创新投入不一定一年就见效,也可能原本是北京投入高、产出高,到了三年、五年之后别的城市排第一了。我们未来要做一个节点,通过时间的演变来看一个城市的变化。

我们把全国161个城市比较了一下,可以看到一些区域性的差异。华北地区是北京一枝独秀;长三角地区整体水平比较高,而且整体创新能力高的城市比较多,数量比较多,相对比较平均;而珠三角能力比较强的城市没有长三角那么多,但是整体水平比较高。

我们把城市创新能力和城市可持续发展水平放在一起,看它是否有关联。城市创新能力的指标一共是13项,可持续发展的指标是23项,其中只有一项政府研发投入是相同的,其他都是不同的。但是这两个指数居然高度相关,相关系数达到0.73,也就是说创新能力越强的城市,在可持续发展的表现就越好。

我们看一下其他的因素,创新能力越强的城市在社会方面具有更突出的表现。我也说不清是什么原因,但是客观是这样的结果。随着创新能力的提升,城市非农产业的产值也在增长。城市创新能力越高,能源利用效率水平也越高。

落后城市实现可持续发展的希望与隐忧

我们也对落后城市做了一些分析,把落后城市放在一起,发现产业是一个落后城市发展的重要动力,一产对于可持续发展水平的提高没有明显的作用,但是二产和三产对于可持续发展的提高作用非常明显。

我们把二产增长比较快的城市在全国这些城市当中标记出来,可以看到,那些二产增速比较快的城市对应可持续发展指数(USI)的增速也比较高。

把三产做同样的分析,可以看到三产增速比较快的城市,城市可持续发展指数(USI)的增速水平也相对比较高。

而对于那些人口、产业和土地三者关系不太协调的城市,我们也做了分析,发现有的城市人口其实在收缩,但是建筑面积在增大,相应的可持续发展水平也没有明显的提高。也就是说这个城市的用地面积在增长,而人口却在减少。

最后我们选取了12个地级市做样本城市,把它们比较好的做法进行了归纳总结,主要发现如下图所示。

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