【工作论文】委托拍卖:一种在加州碳市场采用的结合免费分配和拍卖分配要素的混合配额分配方式

编者按:全国碳市场于2017年12月19日正式启动,初步确立了分基础建设期、模拟运行期和深化完善期三步走的行动方案。此消息一经发布得到国际社会的普遍肯定,认为此举彰显了中国在应对气候变化问题上的担当和领导力。绿色创新发展中心一直以来对碳市场议题高度关注,并组织过多场国际国内专家的研讨会。自今日起本公众号将陆续刊发关于碳市场议题的系列文章,旨在促进相关议题的最佳实践经验交流、问题分析探讨。今天刊发的分析加州碳市场委托拍卖机制的工作论文,由能源创新研究团队 Chris Busch和 Hal Harvey撰写,绿色创新发展中心分析师陈美安翻译。此文还将根据最新进展持续更新,敬请关注。

 

前言

 

碳排放交易体系的核心是如何分配额,配额是一种可交易的许可证。 配额可以由政府出售通过“拍卖”或“免费”发放。本文讨论了加利福尼亚州开发的“委托拍卖”方法,一种结合了拍卖和免费分配的混合方法。这项方法也为中国政策制定者提供了一种选择,即在介绍拍卖分配的同时,也考虑了如何缓冲在中国碳排放交易体系下的企业受免费拍卖带来的经济影响。

 

拍卖分配和免费分配的比较

 

拍卖分配有很多益处。它以最迅速和有效的方式为市场发现高效的碳价,通过拍卖参与者提供的价格信号来快速地确定市场清算价格。拍卖也是在碳排放交易体系中引入价格下限和和价格上限的最佳方式,进而提供价格管理,这也是政策制定者需要考虑的优先事项。另外,拍卖还可以通过避免对碳排放生产活动的补贴实现最有效的经济效果。

 

拍卖也有助于消除对消费者造成的不公平影响。 许多共同市场(尽管不像中国电力市场目前的结构)使得在碳排放交易体系下覆盖的行业能够将碳的成本转嫁给消费者。例如在欧盟的碳排放交易体系下,电力公司可以从免费分配中获得暴利,这也是欧盟排放交易体系越来越多地使用配额拍卖的原因之一。 考虑到中国电力部门目前的结构,碳排放交易第一阶段所覆盖的发电企业将无法将成本转嫁给下游消费者。

 

实施碳排放交易体系的政治阻力不可避免地来自于化石燃料密集型排放企业,而免费分配通常是克服这一问题的战略。在中国,从燃煤发电向低碳发电的重大转变以及针对煤炭行业产能过剩所采取的措施已经造成一些社会问题,因此,不难理解政策制定者对引入新的举措持谨慎的态度。

 

尽管对碳排放交易体系的政治可接受性的障碍依然存在,但从经济学的角度来看,配额免费分配只有在以下这种情况下是合理的:对国际竞争力的担忧。 发电、输电,能源供应等属于经济支柱行业,还有一些能源密集型行业都会考虑到碳价的冲击,到目前为止,每个碳排放交易体系都通过基于产出的分配提供了一些免费补贴。

 

基于产出的免费分配

 

能源密集型,易受到贸易冲击的行业中能源成本在整体生产成本中占比重很大,因此这些国内生产商必须考虑到外国生产商是否会面临类似的碳价格。这些行业面临的贸易冲击可能来自于和外国生产商在国内市场的竞争,也可能发生在和外国生产商在没有碳定价地区的出口市场的竞争。在这种情况下,国内生产商不可能将成本转嫁给消费者,这为一些免费分配提供了理由。

 

为缓解贸易冲击担忧而首选的免费分配方法称为基于产出的免费分配(OBA)。 这种方法根据经济产出而不是排放水平来提供碳配额。实际上,这提供了一种补贴,也为国内生产商提供了额外的激励。[1]基于产出的免费分配是在基于历史排放水平免费分配方法的一大改进。 因为最糟糕的免费分配形式是,碳排放量越高的的生产商被奖励了越多的配额。

 

需要指出的是,免费分配会导致一些价格扭曲,但不会从根本上削弱配额价格的存在。 其原因在于,配额进入流通的方式不会改变基于配额供求关系而决定配额价值的市场基本面。即使生产者获得免费补贴,他们仍然有减排动机,因为这样做可以让他们出售可能不需要的额外配额。

 

碳排放交易体系在过去十年的经验发现,被覆盖的行业普遍高估了碳价格的影响,“国际竞争力影响仅限于少数几个行业部门”,即能源密集型和易受贸易冲击行业(Grubb等,第9页)。 中国政策制定者的担忧是可以理解的,因为中国的出口导向型工业部门是国家经济的重要组成部分,并且这些行业正在向新的经济模式过渡。

 

委托拍卖在加州碳市场的运行

 

加州的委托拍卖适用于该州“投资者拥有的”配电公司,这些配电公司服务于加州大部分的电力需求。尽管是私人经营的公司,但受到州公共事业委员会的强力监管,该委员会需要批准相关计划和用户费率。私营配电公司与公共配电公司不同,后者不会得到委托拍卖的配额。 公共配电公司得到的是免费配额,但是被要求配额的使用将有益于电力消费者。为简单起见,本文的其余部分提到的电力供应商均指采用委托拍卖的配电公司。

 

委托拍卖有以下三个步骤组成:

1.     配额免费发放给企业

2.     政府代表企业来拍卖配额

3.     将拍卖配额的收入分给给企业

 

投资者经营的配电公司将获得免费配额。但是,他们需要按要求将配额退还给加州政府(即“委托”),政府将这些配额进行季度性的拍卖。拍卖后的收入将按照委托配额在拍卖出售配额的比重返还给配电公司。

 

一些方程式可能有助于解释这一过程。加州对电力供应商的免费分配方式并非基于单一基准,但为简单起见,下面的等式假设情况是这样。[2]除了在对公用事业部门的配额分配采用了复杂的方法之外,应该强调的是,加州针对被视为“能源密集型,且易受贸易冲击”的行业使用了更复杂的公式,包括基于排放强度和受贸易冲击的程度的泄漏风险因子。贸易冲击是指国内生产商与外国生产商进行市场竞争的程度。

 

以下两个等式可以用来解释委托拍卖:

1.     免费分配,为简单起见,假设基于产量的免费分配是在采用了单一基准之上:

·     定义产量X,单位为千瓦时

·     定义基准Y,每千瓦时对应的配额

一个生产X单位的企业根据这个公式可以获得的免费配额:

免费配额= X * Y

公式(1)显示了收到的免费配额量。这些配额被退回到州政府(委托)进行拍卖。 然后,电力供应商根据他们为拍卖提供的配额收回收入。

 

2.     收入返还给公司

·     根据等式(1)将A定义为最初收到的配额

·     将P定义为拍卖时确定的配额价格

按照下面的公式可以算出一家产量为X并将数量A的配额委托拍卖后的收入。

返还收入= A * P

 

委托拍卖的优点

 

委托拍卖至少有以下三个优点可供中国的政策制定者考虑:

 

1. 与基于产出的分配法一起使用可以成为实现价格限定的最佳途径

 

委托拍卖是推动拍卖分配的一种很有希望的方式,这一方式也是与中国全国碳市场初步提议的基于产出的免费分配方法相结合的。拍卖的价格下限和上限是管理价格波动最直接且经过验证的方式。因此,如果碳市场从一开始就进行拍卖,价格监管将变得更加容易。

 

2. 在“纯粹”的拍卖方式上增加拍卖份额

 

通过增加可以拍卖的配额比例,拍卖效果将得到改善。更大的市场也使价格操纵变得更加困难,而更多参与者来参与交易也会使价格信号更加明显。

 

加州最初的碳排放交易体系的设计覆盖了电力行业以及其他大型行业,其中包括许多被视为能源密集型和易受贸易冲击的生产商,这意味着他们在基于产出分配法下获得免费配额的同时,还会通过拍卖购买一些配额(“一级市场”)或在二级市场通过交易购买配额。后来加州和西部气候倡议计划下的碳市场才将控排范围扩大到天然气和运输燃料。因此,委托拍卖从一开始就是拍卖分配中非常有意义的一部分。

 

在加州碳市场的第二个履约期内,其覆盖范围扩大到天然气和运输燃料。因为对运输燃料的需求被判断不存在碳泄漏风险,所以针对运输燃料的配额完全被拍卖。但是,在碳市场刚开始运行时,拍卖配额中有一部分委托拍卖还是非常必要的。

 

3. 可以让配额价值发挥更好的作用

 

委托拍卖允许更有针对性地使用碳排放交易体系下的因履约所需配额而创造的价值,因为它允许决策者在考虑是否让消费者不承担或者完全承担碳价成本之外多了一种选择。

 

加州碳市场开发的这项分配方法通过具体而高效的方式将配额收入返还给消费者,即创造了经济效益,也保护了消费者的利益。基本上,在这一分配方式下,碳价格信号仍然有效,碳的价格也在上升的电价中得到反映。同时,电力消费者因为可以收到定期的现金返还(“气候积分”,即每个客户的固定支付不会随电力消费量变化而变化),所以其利益不受碳价影响。

 

图1详细说明了该方法在降低对电力消费者账单影响下如何影响消费者行为,[3]并显示了电力供应商通过委托拍卖得到的收入是被如何使用。其中最大的支出是对家庭和小型企业的气候积分,占委托拍卖收入使用的70%,这一部分固定的现金返还不会随电量的不同而变化。即使每千瓦小时的电价上涨,固定的现金返还也有助于降低整体的电费账单。另外,还有一部分收入的支出用于降低家庭的容量电费(residential volumetric rate reduction),从而降低碳价对家用电力消费者的影响。同时,还有7%的支出用于对大型工业的节能转型工作。

图 1. 委托拍卖收入的支出, 2014-2016 (加州空气资源委员会)

 

加州制定的委托拍卖方式是一项超越了纯粹拍卖或免费分配的更具创造性的解决方案。它使得碳市场运行的初期就采取了大量的拍卖,并且在有效保护消费者利益的同时减少了更多的排放量。

 

如果没有委托拍卖,加州的政策制定者的选择可能是(1)配额拍卖,在这种情况下,电力供应商会以更高的价格向电力消费者转嫁成本,(2)或配额免费分配,这样不能向消费者传递价格信号,进而降低了政策的有效性。

 

在加州电力市场的结构中,免费发放配额将使消费者无法看到碳价。在加州法规下,私营的电力供应商如果获得免费配额后,将无法提高电价,这将抑制碳价传递给消费者的价格信号并降低政策有效性。尽管对整体的发电采购而言,碳价的市场信号仍将存在,但是其对电力消费者的节能激励将会降低。然而现在的委托拍卖则提供了更好的解决方案。

 

结语

 

与大多数的碳市场项目一样,中国的项目设计者也尝试在碳市场中平衡多个目标,包括尽量避免给那些已经受到来自防治空气污染条例影响和产能过剩压力的电力行业带来更多的经济影响。各种迹象表明,中国全国碳市场初期的设计方案中将采用基于产出的分配法将配额免费发放给控排企业。[4]我们也理解这一方案是在各种政治、社会和经济因素考量之上的选择。而委托拍卖可以让中国全国碳市场在引入拍卖分配的同时,又不会与最初的免费分配计划相冲突。

 


[1]加州环保署的经济和分配咨询委员会描述了该方法的优势如下:“一种基于产出进行更新的免费分配 – 可以通过帮助企业保持低价来缓解其在碳市场运行区域内的碳泄露,从而帮助这些企业保持较大市场份额。基于产出的更新分配为企业提供的免费配额是基于当前或最近一段时间内生产水平。 如下所述,它实际上是对生产的补贴。 因此,它可以帮助州内企业保持产出水平的同时维持市场份额。《加州碳排放交易体系下的配额分配:建议》, 第13页。   

[2] 加州采用的方法即承认目前的排放量,也旨在奖励过去在低碳发电源方面进行重大投资的电力供应商。加州空气资源委员会工作人员就电力部门分配额分配的具体设计和考量还有更多的讨论在对电力行业配额分配的建议。   

[3]加州空气资源委员会 《2014–2016 碳市场下电力供应企业配额分配和收入使用的报告》, 2018年3月。

[4]关于分配方法的讨论可以参考William Pizer 和张希良的“中国新的全国碳市场”论文的第6页。