【低碳城市路线图研讨会精华No.7 】城市达峰方案制定与实施的挑战、解决路径和成功经验

编者按:2018年6月11日,“绿色转型聚焦武汉” 低碳城市路线图国际研讨会在武汉举行。来自中日韩三国的百余名专家聚首武汉,就城市在绿色可持续发展中的地位和城市实现绿色低碳发展的路径进行了全方位的剖析。本网站将陆续编发此次研讨会的讨论精华,今天编发三位嘉宾对城市达峰和减排工作的分析。

左起王克、史欣、张繁            摄影/ Diego Montero 

 

城市碳排放达峰方案落地难的原因

王克(中国人民大学)

 

低碳达峰方案的实际进展不如预期顺利,我个人觉得有两方面的原因:

 

第一,方案本身。要求方案能够得到落实,对方案从制定到执行的全过程提出了更高要求。包括目标设定的合理程度、目标和行动之间关联性的设定,以及行动效果的评价标准和方法。

 

第二,从责任体系来看,我们需要一整套体系来支撑相应的目标分解责任制考核。因此操作层面上,以政府的名义发布方案更易落实。

 

武汉在很多方面已经很有新意,特别是以市政府的名义、以红头文件的方式进行发布,附加表格说明各趋势线及相应的目标。但也确实存在问题,因为低碳本身与发展问题密切相关。

 

第一,很多城市影响低碳排放的重要因素与城市空间规划体系有关,这点在短期内很难调整,因此它有锁定效应。

 

第二,在预期达峰的5到10年的时间段内,不太可能有重大的技术突破,我们只能基于现有的技术体系制定和落实达峰方案。

 

第三,低碳意识和行为调整需要过程。在实际测算的过程中,关于公众意识改变的评价很难转化成具体的投资项目或者有明确的成本收益分析的投资项目。

 

第四,发改委虽是协调部门,但与低碳有关的具体行动需要分散到各个相关部门去执行。像交通和建筑,本身具有特殊性。比如,交通的主管部门主要负责营运交通,但一般低碳行动方案所指的交通是“全部”交通的概念,可见目标和部门的职能划分不相协调。

 

最后,最根本的矛盾还是在实现现代化的目标、满足我们对美好生活的向往的需求条件下,我们没能找到可以彻底阻止能源消耗碳排放增长的方式。

 

以汉堡为例看欧盟城市减排经验

史欣(欧盟国际城镇合作项目-亚洲区域)

 

欧盟主要通过两个体系来实现碳减排的目标:

 

一、欧盟碳排放交易市场。碳排放占总量近一半的电厂、较大规模的制造类企业、航空公司等,都是通过这一体系实现对碳减排的整体管理和措施激励。欧盟通过独立的碳交易机制对工业类排放尤其是大工业进行约束,而中国城市的碳排放基本涵盖包括建筑、交通、商业及工业在内的所有领域。

 

二、欧盟市长协定体系(Covenant of Mayors)。该体系的主要参与方是欧盟的城市,于2008年由欧盟能源总司倡导设立,到2017年整整十年时间,包括欧盟及其周边国家和地区,一共有7750多个城市加入市长协定。城市在申请加入时,需要设定减排目标,提交未来三年或五年的气候行动方案,并接受欧盟委员会,特别是以联合研究总司(Joint Research Center)的技术专家对整个行动方案的跟踪、评估和考察。这个机制涵盖了市政府公共领域及中小工商业在碳排放领域的顶层设计,与欧盟碳排放交易市场起到了互补作用。

 

三、在上述两个体系之外,欧盟还通过系统化的资金安排支持企业、地区、城市关于新能源、能耗、排放等领域的具体项目。具体来讲,通过欧盟2020战略把资金分别放在创新研发基金、区域发展基金和新能源基金中,最终指向城市和地区层面的具体项目。

 

以德国汉堡为例:

 

汉堡是欧洲比较有代表性的大城市,总人口180万,都市圈人口500万,是欧洲排名第二的特大型城市。

 

90年代末,汉堡市政府开始关注低碳及气候议题,并制定了初步方案,涉及碳排放、绿色发展、气候行动等领域。2007到2013年,汉堡市政府开始搭建系统性的架构以应对气候变化问题,其背景是2008年欧盟启动了面向全欧洲,以城市为主体的欧盟市长协定。汉堡市开始设定与气候变化及碳排放相关的整体行动方案,在细分领域设定具体的量化目标、弹性考核和调整机制。

 

具体来说,在公共建筑领域,该方案对政府所属的所有公共建筑完成建筑能耗改造提出时间表,对新批工程提出强制建设绿色屋顶面积要求;公共交通领域,汉堡市的新能源公交车占比要在2020年达到至少50%。汉堡目前的自行车出行占比在13%左右,期望在2022年前后达到25%。在同类别的大都市中,以自行车作为主要交通出行方式,这是一个非常惊人的目标。

 

除此之外,汉堡在新能源技术领域也有很好的经验。从2015年开始,汉堡联合北部其它联邦州实施了德国北部新能源计划,其核心是通过政府的资金支持,包括市政府,德国政府和欧盟层面的资金利用,使得整个北德地区在2025年的可再生能源占比达到70%。通过资金的引导作用,汉堡和整个北德地区一千多家相关行业的中型企业在新能源技术、储能、电池等领域开展相关研究,直接带动了行业的发展和集群效应。

 

汉堡拥有欧洲最大的港口汉堡港,在汉堡港的碳减排方面,市政府制定了十分详细的智慧港口整体提升的建设方案,涉及到基础设施、智慧交通、所有港口内和往来船舶的能源产生和消耗等等。汉堡港和德国电信、本地的能源机构合作,把汉口港从1.0或者2.0提升到了4.0的标准。

 

2004年由汉堡市政府与本市一千多家排放量较大的大中型企业建立低碳伙伴关系,这些企业的排放量占整个区域所有公司排放总量的50%。政府利用财政资金对企业开展能效培训及咨询,有效引导企业与配套资源进行对接,助力企业的能效提升及碳减排计划。可见,汉堡市政府通过其掌握的公共资源,从不同层面和维度通过细化的行动方案推动碳减排。尤其是以政策基金项目引导公司、产业在创新、减排、能耗技术等方面加大投入,间接推动了低碳技术和低碳经济的发展。

 

在上述背景下,汉堡2020年计划减排40%,到2050年期望达到80%,其减排目标非常鼓舞人心。

 

最后,我认为低碳发展、碳减排、气候变化等议题或许可以从更高纬度来探讨。我们不是为了减排而减排,不是为了达峰而减排,而是为了发展而减排。从根本上讲,我们最终的目的是更绿色、更高科技、更可持续的发展模式,其带来的必然结果是碳减排。

 

湖南达峰研究面临的挑战及可能的解决方法

张繁(湖南省联创低碳经济发展中心)

 

第一,最核心的挑战是达峰研究的综合性。达峰研究的过程关系到很多部门,谁来协调和统筹是一个问题。如果仅是发改或环保部门,是难以协调城市达峰这么重要的顶层战略。我建议至少由分管市长牵头,国际团队、本地专家与市领导共同探讨,至少市委常委在项目启动初期要对各有关部门提出明确的工作要求。

 

第二,达峰研究的创新性。在全国范围看,达峰研究仍然没有成为常态化的主流研究。在多年做城镇规划、区域规划的行业看,用达峰研究倒逼城市路线图,仍然是非常新颖的思路。数据模型如何选择?数据口径如何统一?都是亟待明确和标准化的。我们希望国际国内的研究机构能够研创出适用于地方进行数据研究的技术标准。

 

第三,研究覆盖的周期性。对于湖南的城市来讲,最早可能实现达峰的长沙市计划在2025年。所以湖南全省实现达峰的周期还比较长。如何充分考虑实现达峰过程中的各种环境干扰和政策变化,如何确保最初的预测在长周期里能经得起推敲,值得思考。

 

达峰目标实现和经济社会目标的关系很明确,我们希望把这两者之间“数据上的对立关系”转变为“情景上的双赢关系”。让决策者、公众,社会各个相关的参与方都能认可我们未来可能达成环境和城市发展的双赢,这个过程很难但很重要。比如很多专家讲,“如果长沙要实现2025年达峰,GDP增长就不能保持8%了。‘十四五’就要调一调方向和目标了。” 因此我们必须重新思考目标的设定是否合理,所以我的建议是用理性的精神来处理两者之间的关系。

 

第一,理性精神在于实事求是,对当地的情况不要有任何超出实力范围的预见和判断。第二,城市之间不攀比、不追赶。各个城市有自己不同的数据情景、产业背景和能源条件。第三,最重要的是城市设定发展指标时要充分考虑达峰需求。按照国家的统一目标,城市至少要在2030年左右达峰。在这样的大背景下,我们来做各种增长指标、产经指标的设计。

 

城市达峰的工作流程和关键环节,一是要具备清单基础,好的清单是一切工作的基础。二是发现矛盾,通过建模来进行不同情景的分析。这实际上是要帮助决策者厘清城市的现状,和基于这些现状城市要尽早达峰的路径和难处(定性分析)。三是通过经济社会指标,收入产出比量化识别达峰难度(定量分析)。比如短期需要投入多少,长期投入难度几何?四是政策建议。聚焦政府能够实践和推动的层面,尽量简化。比如我们所有的举措都有环境外部性,现在增加了低碳外部性。碳减排对温室气体控制的外部性谁买单?全国碳市场目前还没有形成对外部性可以结算的影响和能力。城市层面是否可以进行创新?比如推动碳确权、鼓励公众参与。我们需要底层政策来量化减排外部性的效果。

 

长沙在去年完成了达峰行动计划、路线图的研究,湘潭正在进行中,下一步完成株洲方案。上述困难和挑战同样对长株潭城市群有影响,除此之外还会产生潜在的“三个和尚没水喝”的局面。如何去规避互相推诿的风险,是我们正在思考的问题。无论如何,先描绘出三个城市各自单独的达峰路线,再去开展整体研究,把城市群的达峰路线和行动计划勾勒出来。