美国清洁电力计划:联邦和各州政府都负责点什么?

上周,美国清洁电力计划的发布成为全球气候政策头条。此计划被认为是美国出台的第一个全国性减排措施,有望成就奥巴马最大的政治遗产。

在美国这样一个联邦制国家,联邦政府每一次环境、能源、气候计划的出台,其实都步履维艰。诸位国会议员前仆后继提交过有模有样的碳税法案没有被通过,依仗酸雨计划试图建立国家碳市场的努力还未实现,甚至《京都议定书》这样的国际公约都可以签完随即退出。可以说,美国的政治民主结构一定程度上拖了气候和环境进程的后腿。

美国新近出台的《清洁电力计划》,能够在联邦政府和各州政府权限夹缝中“脱颖而出”,一方面是得益于《美国清洁空气法案》授权给美国环境署限制污染排放(包括温室气体)的既定事实,另一方面是清洁电力计划给予各州政府很大的灵活性,在联邦政府主张的减排目标和州政府的自主性之间做出了权衡。环保署署长Gina McCarthy在她对清洁电力计划的六点解读中,将“州政府主动性”放在了紧接“减少温室气体排放”、“保护公众健康”之后,大概可见一斑。

 

联邦政府vs州政府

关于清洁电力计划框架下,联邦政府和各州政府如何分工又合作。下图给出了一个简化版本的概要。可见,州政府作为“操控者”的功用。

来源:iGDP

 

从罗德岛到西弗吉尼亚州,还得说说数字

iGDP上期推送已经讲到了美国环保署公布的清洁电力计划里各种各样的数字。作为奥巴马总统雄心勃勃的气候计划的一部分,清洁电力计划的展示当然要“高上大”。所以上一期的数字也更多是联邦层面诸多加总的数字。深挖下去看各州层面的数字,也有很多值得细细品味之处。

比如,清洁电力计划明确了各州到2030年的发电碳强度目标(见下表)。

来源:美国环保署

联邦环保署各个州的减排目标差异非常大。以2030年比2012年单位发电碳排放量的降低程度来看,减排目标最低的是康涅狄格州,仅下降7%,而减排目标最高的蒙大拿州减排幅度到2030年需要达到47%,接近康州的7倍之多。

比较单位发电碳排放量的绝对值,各州之间的差异同样不小。到2030年,并列领先的罗德岛州和爱达荷州每兆瓦时发电的二氧化碳排放仅为771磅(约为350千克),并列垫底的蒙大拿州、北达科他州和西弗吉尼亚州每兆瓦时发电的二氧化碳排放高达1305磅(约为592千克)。

其实771磅每兆瓦时和1305磅每兆瓦时这两个极端数字正是环境署在制定各州政策时预计到2030年煤电厂和燃气电厂的碳排放强度标准值。在这“两级”之间的位置,反映了各州煤电、气电和可再生能源发电的比例。在设立目标时考虑各州已有的发电结构,既最大程度上激励减排,又保证一定的公平性,不给一些州造成非常大的负担,也算是环保署用心良苦了。

 

清洁电力计划的额外性

在最近和加州电力官员的接触中,我问到:环境署最近公布的清洁电力计划,对加州的作用会是怎么样的呢?他用拇指和食指优雅的捏了个鸭蛋,说:“零”,脸上伴有丝毫不掩饰的得意的笑容。

的确,加州的气候变化AB32法案,覆盖了整个经济体,囊括了近乎所有的排放行为,运用了燃油标准、碳交易、税收减免等各种手段,其电力行业的能效和排放控制,已属全美领先水平。从下图可以看到,清洁电力计划因为要对所有州“一视同仁”,其为加州设定的目标反而比加州已有的政策要再保守一些。在其他一些本身政策已经很先进的州也出现了这种情况,比如新罕布什尔州、俄勒冈州和弗吉尼亚州等。

来源:美国环保署

对于这些州来说,在清洁电力计划出台之前,他们充分利用了州立法的自主性,制定了有力度的州减排目标。恐怕在清洁电力计划出台之后,能够提供给他们的额外激励也有限。但是,环境署现在已经在就美国全国碳市场方案公开征求意见。如果未来全美碳市场可以成立的话,这些先进州在清洁电力计之上完成的额外减排或者可以折算成配额在碳市场上进行出售。

最后还是那句老话,没有一个单一政策是万能的。美国的温室气体减排目标也要依靠一个全面的政策体系才能实现。

 

世界资源研究所总结了美国其他的减排政策,还请参见下图。