《清洁电力计划》六问

美国《清洁电力计划》(CPP)被称为奥巴马政府控制温室气体排放终极武器,是其在公共医疗改革停滞不前后寻求的政治遗产。然而,谈到美国气候变化政策,似乎政府说的话常常不一定算数,《京都议定书》那样的国际公约都可以签了再撤,不少政策推动都是只打雷不下雨。

那么,《清洁电力计划》的法律效力究竟如何?后续实施有保障吗?温室气体减排的额外性有多少?计划仅仅对电力行业有影响吗?对未来碳市场是否带来利好?更重要的是,美国应对气候变化整体行动看似高歌猛进,事实上呢?

要回答这些问题,需要先退一步看。美国温室气体减排的立法和政策渠道大概有三个层面。

第一,自上而下针对全国全经济部门的立法提议,比如著名的维克斯曼-马基法案;此类提案的核心内容大多是建立全国碳市场或者征收覆盖全国的碳税,但都以失败而告终。

第二:各州层面依靠自主立法权制定的州应对气候变化行动计划,比如加州的AB32法案;目前已经有至少20个州制定了州应对气候变化行动方案。

第三:就是在现有环境能源立法已经授权的框架下制定的各种行业政策,比如基于《能源政策法案》的燃油经济性标准(CAFE)。

CPP正是在第三层面上,基于《清洁空气法》中111d条款,通过延伸解读现有法律,用旧瓶装了新酒;得以给美国第一大排放源电力行业加上减排温室气体的紧箍咒;其法律效力、实施途径等都在《清洁空气法》的授权和执法框架中。

众所周知,美国是一个联邦制国家,整个立法体系对于联邦的政治越权极其敏感,州在制定经济社会政策方面占绝对主导地位。然而,环境政策涉及到全体公众利益, 污染有跨境传输特点,各州已经不能独立解决整体环境问题。在上世纪六、七十年代,面对严峻的污染现实,经过艰苦的立法过程,美国通过了《清洁空气法》,成 立联邦环保署,授权其监管空气质量改善。

 

环保署出台CPP的法律授权是够的。

作为美国大气污染控制的根本大法,《清洁空气法》早已授权美国环保署对影响公共健康的空气污染排放进行监管;美国最高法院裁也已经裁决温室气体属于大气污染物,从而使得环保署将温室气体排纳入监管。

尽管,在CPP漫长的立法过程中,根据《清洁空气法案》中“最佳减排系统”(BSER)的规定,环保署要与各州协商计算制定了减排目标,还要证明CPP的具 体内容符合政策成本效益可行性,不会浪费纳税人资源。但作为上位法的延伸或是解释,在奥巴马签署后,此计划即生效,无需得到新的法律授权。

 

CPP的实施基本延续环保署监管大气污染物既定的法律授权和程序。

美国的环境监管体系是所谓“垂直系统”,联邦环保署的监管力度十分了得。环保署的监管手段包括为排放源制定排放标准、协助州制定合规计划等。为了给全国性温 室气体减排措施做基础,美国早在2009年就颁布了《温室气体强制性排放汇报要求》,所有在25000吨二氧化碳当量以上的排放源都必须每年向环保署直接 汇报排放数据(大概占到美国全部温室气体排放的一半),到2014年已经发布了第四次全国报告。环保署全国的工作人员有将近2万人,法案实施的保障可见一 斑。

CPP实施时间表

2016年9月16日

州提交减排达标实施方案或延期申请

2018年9月16日

申请延期州提交减排达标实施方案

2022年1月1日

方案实施

2030年1月1日

环保署考核各州实施情况

 

CPP是实现美国总体减排目标中的手段之一,基本不会在已承诺目标之外带来新的减排量。

奥巴马政府提交联合国的INDC中承诺要在2025年实现温室气体排放量在2005年基础上减排25-28%。目前,电力行业的排放占美国总体排放的三成左右,通过实施CPP,电力行业有望到2030年减排8.7亿吨温室气体,占美国到2030年总体减排量的30%左右。

另外,CPP对各州的减排影响也各有不同,对于大部分州是一个额外激励;但对加州等已经制定了强化全经济范围减排目标的地区,联邦的减排要求可能比州目标还弱。美国已经有20个州制定了温室气体减排目标;在CPP的起草阶段,又有约20个州开始考虑如何实现各自的减排目标。从下图可以看到,加州,以及新罕布什尔州、俄勒冈州和弗吉尼亚州等地区州已经制定并在执行的电力行业排放目标比CPP下的排放目标还要更严格。

来源:美国环保署

CPP不仅仅是对发电厂的约束。

与2014年发布的征求意见稿相比,最终签署的CPP在计算各州排放目标时去掉了终端能效的这一因子。这意味着各州的排放目标仅仅由该州发电侧产生的二氧化碳排放和总的发电量决定,而不取决于电力终端用户的能效水平高低。这是因为CPP的上位法——《清洁空气法案》——只授予了美国环保署监管排放源,即发电厂的权利。如果环保署试图“越线”对用电侧进行监管在法律上很难站得脚。

在这种法律限制下,为了为电力终端用户的能效改善提供激励,CPP最终采取了这样一种妥协的设计:在任何一个州,用电侧通过能效提高节省的电力(也包括可再生能源发电)获得认证后都算作是额外的发电量;当环保署日后考核该州是否实现单位发电量的碳排放目标时,这部分额外发电量会加到分母的总发电量当中。一个州在用电侧能效水平越高,最后实现 CPP下的目标就越容易。

 

清洁电力计划对于碳市场的推动其实还是个未知数。

一方面,有一个州层面电力行业减排目标,对于任何减排政策的推动都是有推动作用的,市场机制本身也是环保署提供的政策工具中的一个选择,可以把各种电力行业减排手段有效链接。然而,电力行业的市场手段毕竟和全经济部门的碳市场还有所不同,因此清洁电力计划能够促进还是限制碳市场的发展不能简单论之。值得注意的是,借着清洁电力计划的东风,美国环保署又重启了全国碳市场的计划,试图链接美国已有的区域碳市场,包括东北部电力计划(RGGI)、加州碳市场。美国碳市场未来如何,需要拭目以待。

 

为了全球气候稳定,美国不能止步CPP。

如果把全球应对气候变化的目标确定为将“本世纪末温度升高控制在两度内”,目前所有的减排承诺都是不够的,尤其是对温室气体历史排放贡献最大的美国。特别是,和欧盟等其他发达国家,美国的减排努力显得极为有限。美国作为曾经的第一排放大国,本应该承担的《京都议定书》减排义务是2012年在1990年水平上至少减少5%,然而,美国2012年的排放水平不仅没有降低,反而高于1990年的4%。今年各国提交的INDC中,欧盟承诺到2030年在1990年基础上减排40%,美国只是提出在2005年基础上到2025年减排25-28%,也就是在1990年基础上减排12 .5%到16%。远远低于欧盟的力度。