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图片来源:SSDPenguin

中国正在经历人类历史上最大规模的城市化进程。中国政府计划将目前约54%的城市化率提升到发达国家70-80%的水平。这意味着在未来15年,中国将有约 3亿新增城市人口,相当于目前美国全国人口总和。这些新的城市居民希望在城市中增加收入,改善生活。与此同时,他们也将消耗大量能源。李克强总理说:“城 镇化是中国最大的经济增长点”。但对很多能源气候研究者而言,城镇化是中国乃至全球应对气候变化的最大挑战之一。

城市的绿色低碳化一直是中国应对气候变化战略的重要支柱之一。2010年,国家发改委分两批确立42个低碳试点,其中36个是城市。新的发展阶段,亟需深度总结这些试点在过去5年中的成绩、经验、创新、教训,以提炼出可以指导所有城市低碳化的发展路径。

低碳城市试点有广泛的代表性。在选取过程中地域、经济模式、发展阶段,以及城市特点均有所考虑。入选城市中既有东部沿海国际大都市上海,也有中西部欠发达 地区如金昌这样的资源型城市;有经济特区深圳,也有革命老区延安。这些城市的人均GDP、人均碳排放差异极大。经济发达的深圳、苏州、广州,2010年人 均GDP都在一万美元以上。人均GDP最低的如广元、赣州,仅约2000美元左右。由于城市的产业特点和核算口径不同,人均碳排放最高的金昌、济源和最低 的温州、桂林等有数倍的差距。

中国低碳城市试点的短期目标不是绝对低碳而是相对低碳,其衡量指标和发达国家城市有很大不同。这些城市仍然处于经济快速增长阶段,城市的温室气体排放总量还将在未来十年有大幅度增长。城市碳排放特征也与发达国家有很大不同。根据劳伦斯伯克利国家实验室中国能源组估算,这些城市的工业排放仍将超过城区总排放的半数以上。交通和建筑部门的碳排放相比而言仍处于较低水平,必将随生活水平提高而上升。

低碳试点的 示范意义正是要找到发展和“低碳化”的双赢。因此,低碳试点目前考核的重点仍然是“碳生产力”或“碳强度”,(碳强度即carbon intensity, 是指单位GDP的二氧化碳排放量)碳排放总量仅仅是个参考指标。值得注意的是,将近一半的低碳城市试点的人均碳排放已经超过欧盟国家的平均水平。如何平衡 人口增长、经济发展、优化产业结构、提高生活水平等诸多战略目标,并将人均碳排放保持在可控范围,应成为下阶段重要的低碳城市指标。

城市试点的具体工作主要从大量的研究和规划入手。少数城市在列入试点范围时,已经有一定的研究基础。能源基金会在2009年就开始协助苏州做低碳经济研究,河北保定也是世界自然基金会低碳试点。而更多的低碳城市,是从了解温室气体、全球变暖等词汇,从区分“碳”和“炭”的不同开始着手试点工作。

目前试点城市已经完成的研究包括温室气体排放清单、城市低碳发展情景研究、低碳发展政策技术路线图等。发布的规划类文件有《低碳试点工作方案》《低碳城市发展规划》, 以及各种《实施方案》。某些地区还制定了《应对气候变化规划》《碳排放权交易管理办法》等。

通过情景研究和规划制定,所有试点城市均提出2020年碳强度下降目标基本接近甚至超过国家目标的高限,即碳强度在2005年基础上下降40-45%。其中27个城市在规划中更提出要在2030年前提前实现碳排放峰值目标(如图)。低碳城市发展的亮点是9个城市在2014年9月首届“中美气候领袖峰会”上宣布组成“提前达峰先锋城市联盟”,镇江等城市提出要比国家目标提前10年达到排放峰值。


根据2015年9月中美气候领袖峰会国家发改委宣传资料制图。

剖析每个城市的行动方案和规划,可以发现其工作内容大同小异,重点大都在工业节能,并努力控制新建建筑、交通、农林等各行各业排放增长。新能源发展目标反 映了不同地区的资源特点。行业政策的实施力度有明显差异,这和低碳试点是否同时属于国家其他部门政策试点有很大关系,比如生态城市试点、新能源示范城市、 低碳交通试点、节能减排综合试点等等(如图),这些部门试点会极大程度上推动具体行业政策的落实。

试点城市开拓创新的亮点常常在项目层面,例如杭州的公共自行车系统,北京产业结构调整,镇江的碳平台,深圳的绿色建筑发展等都可圈可点。

杭州公共自行车数量超过8.5万辆,日均租用28万人次,  入选英国广播公司评 选的(BBC)全球八个最佳公共自行车系统之一。相比其他国际大都市,杭州的公共自行车系统通过商业模式创新,在保证90%以上免费率的同时,实现良好的 经济效率。自2008年投入运营以来,如按照每次出行距离为3.0公里计算,累积行驶里程约13.5万公里。根据相关标准计算,与公交车出行相比,相当于 节约5.08吨标准煤,减排二氧化碳13.46万吨,而与小轿车进行比较则相当于减少标准煤使用20.39万吨,二氧化碳排放54.06万吨。

此外,镇江 建立了全国第一个市级碳排放核算与管理平台,提供了科学决策的基础。北京在治理大气雾霾的压力下,下决心进行工业结构调整,2011到2015年4年间工 业增加值能耗下降已经超过35%, 远远超过国家目标,并提前超额完成。与此同时,北京的经济增长仍然实现了年均7.7%的增长率,地方财政收入近几年增幅都在10%以上,真正实现了发展和 减排的共赢。

深圳以节能减排低碳发展为突破口,大力推广绿色建筑,目前深圳已成为目前国内绿色建筑建设规模、建设密度最大和获绿色建筑评价标识项目最多的城市之一。深 圳建科大楼办公区单位面积用电量为深圳市普通办公建筑的40%-70%,其中照明用电节约75%,空调用电节约40%,每年可减少二氧化碳排放1622 吨,比普通建筑减少58%的排放量。而且其造价仅为一般办公建筑的60%-70%。


绿色创新发展中心(iGDP)制图。

这些城市减排的雄心是否得到足够的行动力支持?大多数宣布峰值目标的城市没有公布详细的分析和碳减排路线图研究,因此很难判断行业行动是否能够实现其减排或峰值目标的愿景。或许对于这些城市而言,提出愿景本身就意味着减排行动前行了一大步。

衡量低碳城市实际减排效果似乎还为时尚早。一方面试点都制定了高于国家要求的减排目标(国家要求碳强度十二五期间下降17%),且到目前为止都有望提前超额完成任务。另一方面,某些低碳试点城市历史欠账严重,如河北省保定市在中国“污染最严重城市”榜单名列首位。考虑到大气污染和温室气体排放同根同源,这些现实让低碳试点毁誉参半,也给新阶段城市低碳发展提出了更大的挑战。

在目前阶段 低碳试点最大的贡献在于体制建立和机制创新。低碳城市试点深化了地方对于低碳发展概念的理解,各地应对气候变化的管理体制从无到有,地方研究机构编制碳排 放清单、编写低碳发展规划的决策咨询能力大大提高。碳市场碳金融也逐步融入主流经济工作,已经是开弓没有回头箭,要走向全国大市场。

2015年岁末,有两件事开启了城市发展新阶段。12月12日,近200个国家在巴黎气候变化峰会上达成“巴黎协定”,城市将成为全球落实应对气候变化承诺的重点。大约一周之后的北京,中央城市工作会议时隔37年后再次召开。中国的最高决策机构重申城镇化要走“集约、绿色、智能、低碳”的新型城镇化道路。

弥合愿景和现实之间的差距需要行动和落实,看不见摸不着的碳减排目标终究需要体现在城市品质和人民生活的提升上。发达国家的经验表明,关注和优化人的需求和期望,致力于建设环境宜居、经济繁荣、管理精细化、开放公平的城市,也必将能够实现绿色低碳的愿景。