低碳智库伙伴2016研讨会 “城市绿色低碳发展”圆桌主要观点

2016年1月24日,各位专家在“城市绿色低碳发展对话”(简称“城市对话”)中,就智库在省市低碳发展所做的工作进行了总结和交流。作为低碳智库伙伴2016研讨会的圆桌对话之一,“城市对话”希望能够在了解各地研究者对于低碳城市发展所做工作的基础上,搭建起研究者之间的沟通交流平台,让学术研究进一步推动城市低碳实践。

各位学者从低碳发展意识、城市规划、落实、创新机制等不同角度回顾了工作中遇到的挑战并展望了“十三五”期间城市在低碳发展领域可以开展的工作。在此基础上,能源基金会中国对于城市低碳发展、主要行业碳减排等议题获得了更宏观的了解,并对下一阶段的工作有了更清晰的考虑。其中主要关注的重点包括以下几点:

1. 省级(省以及直辖市)的政策制定者基本已经对低碳发展的重要性达成了共识,但是地级市以及更基层的地区管理者还对地区的低碳发展必要性缺乏理解和共识。中国政府自2009年开始低碳城市试点的工作,在组织建设、能力建设,政策制定,考核标准等方面都有了从零到一的突破。经过五年的规划以及实践后,地方政策制定者对于低碳发展的必要性达成了共识,这对于低碳发展的质量具有决定性的意义。但由于层级管理制度以及能力建设尚未广泛普及到地市一级的政府和研究机构,基层的地区管理者还未能深入理解低碳发展的重要性。这对于低碳政策的有效执行提出了挑战。

2. 低碳发展需要法制保障。在全球为缓解气候变化共同努力的大背景下,各国已经将低碳发展上升到了国家战略的高度,以法律制度的形式推行。例如英国在2008年通过《气候变化法案》,要求2050年的温室气体排放比1990年减少80%,奠定了英国发展低碳经济的制度基础。中国虽然有多部法律、法规涉及了低碳发展(例如:《环境保护法》、《节约能源法》、《清洁生产促进法》等),但是这些法规都不是专门针对低碳发展而出台的,其中一些制度虽然提出要加强环境保护、节能减排,但对如何控制温室气体排放却缺乏可操作性,使得低碳发展的责权利不明晰,减排措施落实受阻。另外,由于立法来自多个部门,难免存在低碳发展的制度之间相互交叉、重复的现象。

3. 研究机构以及智库主要参与的工作还是以规划为主。低碳试点伊始,国家发改委气候司对试点地区提出了6项要求,其中包括“编制低碳发展规划”,“制定支持绿色低碳发展的配套政策”等,这对于城市规划以及政策制定的研究能力提出了新的要求。也是在这样的背景下,研究机构主要参与了试点城市的规划和政策制定过程中。但随着试点的逐渐深入,研究机构也应该更多的参与到低碳政策的执行过程中,以确保政策的有效执行。 

4. 地方政府对于中远期规划比较开放,但国家和地方峰值的提出对地方短期(“十三五”)规划形成了比较大的压力和难度。特别是在经济新常态背景下,短期内“经济发展”和“低碳”还存在互相协调的问题。国家发改委气候司要求第二批试点城市都要做城市达峰研究,目前已经有31个城市制定了达峰时间,其中12个城市将在“十三五”期间达到峰值,11个在“十四五”期间达峰,7个在2030年国家峰值前达峰。要在“十三五”期间达峰的城市主要以经济发展较快的东南部沿海省市和北京、上海等一线城市为主。这些地区的经济发展水平已经达到较发达的阶段,且面临较大的资源环境压力。但目前峰值的研究还未能有力支撑达峰路径的形成,城市低碳发展规划仍面临很大挑战。

5. 空间规划会产生城市发展的碳锁定效应,城市规划应该更重视节能减排,主动控制碳排放。中国正在经历快速的城市化过程,《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》中提出,中国2020年的城镇化率将达到60%,到2030年,这个数字可能达到70%左右。政策制定者在建造新城以及旧城改造的过程中应该将低碳作为目标之一,遵循公交先导区规划(TODs),提高土地利用的混合度,减少通勤时间和机动车出行需求,发展是以步行的生活社区,并控制城市空间增长边界,高效率用现有城区内的土地。

6. 碳价格对于城市低碳发展,特别是企业的参与非常重要。无论碳市场还是碳税,需要将碳的价格反映出来。显性化的碳价格能更清晰地指导低碳政策的制定,同时也能真实的反映政策成本效益。在政策执行过程中也能将信号传递给企业,从而将生产和消费导向低碳行为,形成低碳转型的合力。

7. 低碳发展需要多部门、多规划之间的协调。城市的主要排放部门包括:交通、建筑、电力、工业等,不同发展阶段的城市具有不同的排放特征。不同行业都有各自的发展规划以及组织部门,省市级别在制定低碳规划,落实低碳措施的过程中,需要不同部门的协调和支持。虽然发改委气候司要求地方在成立“低碳试点工作领导小组”以“统筹领导地区低碳试点工作,协调解决低碳试点工作中的重大问题,审议有关重大事项,明确各有关部门的工作职责”,但在试点过程中,部门之间仍存在缺乏协调的现象,对于低碳政策的落实提出了挑战。

8. 低碳发展较先进的城市应增强宣传交流,促进城市管理者在制定政策、规划以及执行方面的转变。发改委气候司正在对“十二五”期间低碳试点城市的表现做评估,虽然结果还未完成,但在平时的联系以及工作中,智库专家对城市表现也有所观察和了解。与会专家认为,先进城市应该更广泛、积极的与其他试点或非试点城市分享自己的低碳实践经验。这对于低碳试点的扩展和深化至关重要。

9. 公众的生活、能源使用以及出行习惯对于排放也有至关重要的作用,政策的制定要考虑引导公众的低碳行为。 建筑、交通、电力等行业的减排效果与公众的的使用习惯紧密联系。公共政策应鼓励公众的低碳行为,从教育行业入手倡导低碳行动。

 

绿色低碳发展智库伙伴

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