解决中国的碳排放问题

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在北京召开的研讨会探讨了中国不断扩张的碳交易系统征收碳税的问题

为了减少重工业的二氧化碳排放,中国计划在明年推出碳交易系统。中美两国的气候专家上月共同参加了在北京召开的研讨会,共同探讨如何规范中国这个大经济体中除重工业之外其他部门的二氧化碳排放和征收碳税在中国是否能满足发展要求。

会议由哈佛大学主办,经济学家、哈佛大学Samuel W. Morris讲座教授戴尔乔根森以及哈佛中国项目常务主任克里斯尼尔森代表出席。会议探讨了中国的国家碳排放交易系统碳税,不列颠哥伦比亚在征收碳税方面的成功案例和借由碳税扩大排放交易系统的愿景。

尽管碳交易和碳税的出发点都是通过对温室气体计价来减少排放,它们的原理却不同。碳交易指的是给予组织许可来允许一定量碳的排放。如果排放者通过创新找到了减排的方式,他们就可以把这种许可卖给那些缺乏创新的公司,从而激励各组织减排。碳税是一种更为直接的方式,对每吨碳的排放征收一定比例的税,税款直接交给政府而非交易系统中持有排放许可的人。在这种情况下,激励减排的动力就来自于少缴税的心理。

本次研讨会由哈佛中国项目、能源基金会中国、绿色创新发展中心和刚刚建立的哈佛环球协会合作赞助目的在于促进大学在解决棘手的跨学科问题,本次重点关注的是中国的气候变化、能源安全和可持续发展。

乔根森和尼尔森接受了哈佛大学公报(以下简称公报)的采访,与我们共同探讨了中国在应对气候变化方面的努力和碳税发展的情况,以及这个庞大的国家的项目如何与全球应对气候变暖的行动相适应。

公报:能给我们简单介绍一下这次的活动及其重要性吗?

尼尔森:在哈佛中国项目中,我们与中国的同事一道,多年致力于研究中国的碳价格,并且尤为关注中国的碳税。去年,中国承诺把7个不同省市的碳交易试点项目合并成一个全国碳交易计划。关于设立全国碳交易计划的难度还有很多疑问,我们也很关注该政策将如何讨论以及各方有何看法。

乔根森:这个碳交易计划将会覆盖中国不到一半的碳排放。所以在此次研讨会上一个被一次又一次提及的问题就是剩下的一多半我们怎么办?我们发现大家看法有很多。我们从碳税的角度提出了自己的见解,当然了也有人持不同的观点,从他们的辩论中我们也学到了很多。

尼尔森:有一点很明确,在中国,对于碳定价价值的理解还是比较普遍的。5年或者10年之前情况可不是这样。中国一直以来也依赖于很多其他政策机制,比如促进可再生能源的利用等等。但是碳定价这一建议却很大程度上被忽视了。这点在碳交易计划的承诺中可见一斑。但是我认为此次研讨会的成果之一就是现在在中国关于利用征收碳税来完成碳交易计划的讨论非常之热烈。

公报:您能否提出处理剩下的50%,也就是也许可以利用碳税来解决的那部分碳排放的方法?既然中国占全球碳排放的比重这么高,如果解决剩余50%碳排放的行动不足,从全球高度解决气候变化问题是否可能?

乔根森:简言之,不能。我也认为这样会鼓励许多其他国家参与到全球协定制定中来,就如同之前在巴黎大会上提出的那个一样,来重新思考自己的减排途径,来看一下自己是否能够避免对一个减排达到100%国家施加压力。问题的关键是这种国际协定中的任何一方都必须尽力做到100%减排。在接下来的15、20年里也许是不可行的,但是要成为我们追求的目标。

公报:这50%都覆盖了那些行业?有尾气排放吗?有水泥制造吗?

乔根森:这50%是碳交易体系之外的那部分吗?

公报:是的。是剩下的那部分。

乔根森:讨论碳交易体系之内的50%比较容易一些。这些行业大部分都是重工业。水泥是一个很好的例子,还有电力、钢铁、金属等等这类行业。拿电力来说,重工业和发电业都是由政府管辖的。对于经济部门中的剩余部分(也就是没有包含在碳交易系统中的部分),基本上也就是全部的经济部门了,比如贸易、交通、服务。为服务业或者贸易这种比较分散的部门管理价格系统与来到一个发电站询问他们总共消耗了多少煤炭完全不是一回事。

公报:这也解释了为什么碳税有可能…

乔根森:这也解释了为什么碳税有可能是解决问题的有效方式。问题是如果碳税作为税收的一部分被管理,那么征税的权利就在税务部门手里。这些部门通过现存的税务体系早已与所有的公司有联系了,即便是最小的公司也不例外。

尼尔森:原则上,缴碳税应当是自下而上的一种自觉行为,这样做才能形成长效机制。甚至是从最底层自下而上,这在管理层面是一个很大的优势。在中国,该政策的执行可能必须要打点折扣,因为很多行业即将进行碳交易。因此中国不得不自上而下地进行定价。你不想对煤炭征税,也不想把重工业领域消耗的煤炭与其他行业消耗的煤炭进行区分。这样一来事情就有点复杂了。但还有很重要的一点就是把覆盖了整个经济体的碳定价纳入管理范围之内。

乔根森:第一天结束的时候,我们讨论了我们称之为混合系统的话题。这个系统把碳交易与某种税收政策结合在一起。交易系统的各个细节都处理得很好,因为在过去几年的7个实验项目中积累了经验。支撑碳税的原则变得不为人们所熟知。强有力的规划部门对这个观点也很不熟悉。他们没有想过在推进计划的过程中碳税也会被包含进来,也没有征收碳税的及时规划。他们目前关注的是碳交易系统。

公报:政府有没有承诺填补计划的交易系统在碳排放中留下的空白?现在的问题是怎样填补这个空白?

乔根森:现在在这方面还没有任何政府决策。让我们惊讶的是,我们对有哪些空白和怎样填补方面的热烈讨论并没有任何期待。

尼尔森:这次研讨会上的讨论并不存在于我们和中方(专家和官员)之间,他们各自也有讨论。因为会议具有相对隐私的特点,所以鼓励了人们参与辩论。观看辩论是一件很有意思的事情。

乔根森:我们也确实把一些事情拿到台面上来说了。在之前我们专门做过碳定价和碳税方面的研究,研究也包含了其他一些税种,特别是去年在中国刚刚经历过改革和简化的资源税。我们也带去了来自不列颠哥伦比亚的一个团队,他们自2008年起开始实行碳税,在这方面有非常多的经验。他们所讲述的很多内容都是闻所未闻的。这并不是在中国已经实践过的政策。这个团队从实践的角度为我们的讨论带来了一些启发:这就是你们实践这个政策的方式,这是它为什么有用的原因,这是从这些角度思考时的优势。

公报:不列颠哥伦比亚的实践为什么可行?

乔根森:这是热情参与的结果。加拿大人对他们的成就感到十分骄傲。刚刚实行这项政策的时候,最重要的卖点之一就是可以赚钱。这些收益可以用来减少其他税收,这也确实是不列颠哥伦比亚实践该政策的方式。正因为如此,该项目渐渐流行开来。从经济学的角度来看这个政策是非常有价值的,因为通过一种激励你减少经济影响的方式来获取收益。

我们强调的这一点在之前的讨论中也被很明确地表示过了。在中方之前的辩论中这一点并没有被明显地表示出来。他们并没有从碳价格和碳税的权衡的角度考量,没有考虑到权衡与其他经济工具相比较的优势来使实现气候目标所付出的代价最小化。这给我们带来了一些新的思考。我认为他们也很认同。

公报:在这次会议上你觉得最有趣或者最令你惊讶的收获是什么?

尼尔森:看到那些关于利用碳税来作为碳贸易的补充的激烈的辩论,我感到非常惊讶,尽管那些辩论听上去很神秘。在这次会议上持不同意见的人很多。其中有一些人积极参与讨论,有一些在碳交易中投入了大量资金,有一些甚至还期待某天我们会需要在某些领域征收碳税。

乔根森:他们思考了把现有计划更多地应用于更广泛领域的措施。换句话说,2017年排放贸易计划包含了8个产业,18个次产业。你可能要问:为什么不再多涵盖一些领域?为什么不能把这个方式应用于其他的经济活动?但是辩论往往会直接得出这样一个事实-这种计划并不能直接创造收益。其结果就是你无法用经济工具来使征税产生的负面经济影响最小化。这是问题的关键。

公报:在这种情况下,碳税能解决问题吗?

乔根森:显然可以,不列颠哥伦比亚的碳税也确实做到了。

尼尔森:不列颠哥伦比亚的实践经验几乎要成为世界各地推行碳税的教科书了。这是一项重要的税收,将会覆盖各个行业,并且不谋取额外的收益。收益被用来缓解一些影响,包括对在不列颠哥伦比亚北部使用大量能源的原住民社区的影响。相比其他税种碳税是比较受欢迎的,这一点很少见。

乔根森:记住一点,澳大利亚人过去曾经实行过,但是后来废除了。他们实行的是一个非常详细的碳税计划,后来政府换届时被废除。

尼尔森:当时是不列颠哥伦比亚的一个右派省长颁布了这项规定,还得到了商界的支持,这点同样引人注意。我认为,不列颠哥伦比亚的商界人士意识到了应该对碳做些什么,当时他们也想找到一个有效地途径。所以在当时不列颠哥伦比亚所有的备选方案中他们更支持碳税政策。

公报:尽管时间有限,但是中国看起来似乎在这些问题上已经前进了一大步。感觉这个煤炭储量庞大的国家承诺发展经济并且让人们乐观地相信其会为环境作任何有意义的事还是昨天发生的事情。您怎么评价中国的进步?

乔根森:这是因为现在的大环境变了,现在普遍站在全球高度,通过联合国和气候变化框架公约来处理问题。

记住,一切都是源于京都议定书,在协定中像中国和印度这样的国家都不在排放承诺约束的范围之内。一直到哥本哈根会议之前情况一直都是如此,几乎持续到了巴黎会议的准备阶段。之后,在国际范围内发生的一大变化就是每个国家都必须肩负起承诺过的减排责任来共同解决这一全球问题。

中国一直扮演着重要角色并且作用越来越明显。2014年,习近平和奥巴马举行了一次历史性的会晤,他们宣布在制定国际气候政策方面他们都将参与。结果是他们为巴黎会议共同出台了一项双边政策:在巴黎会议准备阶段人们应该做些什么?应该怎么看待?

尼尔森:我可以按照时间梳理一下中国的环境政策变迁。这可能会有点枯燥。2006到2010年也就是十一五期间,中国政府承诺控制二氧化硫的排放。之后该政策得到了足够重视,取得了很大进步,当然过程也是十分艰难。政策中包含对中国发电站的许多投资计划,以及尽早淘汰掉低效发电站的要求。从此以后,由于受到国际社会重视碳排放的压力,中国调整政策以适应大环境,开始重视碳排放了。

还有一点要引起重视的就是在可再生资源领域,中国希望能够更有收获。我不确定这是否是最明智的做法,但是中国开始重视风能发展。短短6、7年时间里,中国从毫无风能设备的国家发展成为风能发电设备装机容量最大的国家。这是在令人叹为观止。

乔根森:这带来了实践方面很重要的问题。有效利用风能意味着要解决风能的间歇性问题。中国现在电力使用改革中很重要的一个目标就是把这个问题转化为某种基于市场的计划,整合可持续能源,使之更加令大众满意。

公报:您提到在会议上您有一个发现,就是中国人似乎都同意征收碳税是解决问题的一个可行办法,应该要找出解决问题的最佳途径。这是否…?

尼尔森:我们现在探讨的是专家的问题。

公报:也许这种警告就是问题的答案。但是这种理解是否让他们走在了我们的前面?看起来至少在政治层面,对于碳定价的重要性还没有统一的意见,除非你在加利福尼亚。

尼尔森:我认为美国的专家对于碳税的价值其实有认知。但是在美国关于碳定价-不只是碳税受到了政治的影响,但是在联邦层面政治似乎并没有什么影响,因为在美国很多人正在推动碳交易,。很多类似的市场机制,基于市场来控制碳的途径都是共和党的思想,但是事态发展过于极化和陷入停滞,因此就无法向前了。

乔根森:简单点回答就是中国发展的速度非常快。他们承诺自己有一套非常行之有效的原理,包括优先使用基于市场的手段。你不能说这具有美国政策的特征。