能源统计体系三大问题成为城市绿色低碳转型瓶颈

       城市环境污染和高碳发展在目前和未来相当一段时间内都是中国发展面临的重要问题。能源统计体系作为城市绿色低碳发展考核指标量化的基础数据来源,是破解这一问题的关键内容之一。尽管在能源政策领域对能源统计体系的讨论并不鲜见,本文更希望从推动城市绿色低碳转型的视角观察能源统计体系存在问题及其改革的重要意义。

城市宜居水平下降评价考核体系难辞其咎   

        过去30多年快速的城市化拉动中国经济持续高速增长,同时城市化过程也积累了许多经济、社会和环境问题。城市贡献了中国80%的GDP、85%的税收[1]。同时,城市也是环境污染、高碳排放的重灾区。中国城市能源消耗和碳排放量约是农村水平的3倍[2];城市年垃圾量约以4%的年增速增加[3];338个城市中达到新空气质量标准的比例仅为21.6%;城市区域声环境质量、道路交通声环境质量呈下降趋势[4]。这些环境问题集中性大规模的爆发已经严重降低许多城市的宜居水平。城市环境污染和高碳排放存在市场失灵和政府失灵。作为影响地方政府决策行为的一种重要机制,过于偏重GDP的地方社会经济发展评价考核体系难辞其咎。

缺乏系统完整公开透明的城市能源统计信息乃症结所在

        当下中国进入经济增速放缓阶段,为适应城市转变经济发展方式,实施绿色低碳发展理念的需求,各级政府将改革评价考核体系列入重点工作内容。国家统计局2014年发布更能反映经济发展质量和效益的《基于需求的反映提质增效转型升级统计指标体系》。国务院职能部门也陆续开展了各类城市试点示范项目,从城市经济社会生活的不同侧面推动和引导城市建立和完善绿色低碳评估指标体系。同时,地方政府也积极实践建立经济发展、科技进步、资源环境和人民生活相互协调的综合评价考核体系。但从实际效果来看,GDP指标分量偏重局面仍没有根本扭转,城市环境和能源问题依然严重。导致评价考核实际效果的因素很多,缺乏系统完整、公开透明的城市能源统计信息是不容忽视的因素之一,因为它无法准确地支撑量化绿色低碳指标所需的基础数据,削弱了评价考核体系的约束力。

现行能源统计体系有三大问题

        中国能源统计体系的建立和发展是以国民经济核算体系的概念框架和核算框架为依据。国民经济核算体系已经不适应经济转型升级的要求,现行的能源统计体系也有很多问题需要完善和改进。这些问题涉及到:

        第一,与国际通行能源统计体系相比,城市能源统计指标体系在统计范围、行业分类、能源品种等方面无法满足城市相关碳排放核算体系的基础数据要求。

        在统计范围上,市区级能源统计的实际操作是以规模以上工业能耗统计为主,在规模以下工业能耗、交通运输和公共服务用能、农业工业和城乡居民生活用能等方面缺乏系统性能源调查和数据统计机制,不能提供科学完整的全社会能源消费和结构信息。

        在统计行业分类上,中国能源消费统计的行业划分以企业法人为目标单位,不是按照主要产品或用途来划分。这种分类方式会出现重复和遗漏统计问题。如交通用能统计只针对运输营运部门而缺少其他交通部门和私人车辆的用能统计;工业企业自备电厂的能源消耗重复计入所属行业和电力行业。

       在能源品种方面,现有能源品种分类无法真实反映中国能源行业和能源消费结构变化的实际情况。例如,煤炭没有按照热值划分为无烟煤、烟煤、次烟煤和褐煤进行统计和公布,缺少有关太阳能和生物质能发电等可再生能源部分的统计,在能源加工转换中缺少煤基液体燃料品种等。

        第二,在数据收集、调查方法、测算方法和指标范围等方面缺乏统一的标准和规范。能源基础数据需要依靠企业直报、抽样调查和行业主管部门或协会提供,涉及行业和部门很多。只有建立统一规范的统计范围、资料收集渠道、核算和数据估算方法,才能保证数据来源和准确性。但许多城市缺乏相关制度约束,导致统计部门有时无法从行业主管部门和企业收集到编制综合能源统计信息的必要基础数据。

        第三, 城市没有建立定期能源信息公布制度,无法满足政府部门、研究机构、高校、企业和社会公众日趋频繁的信息需求。在信息透明度方面,绝大部分城市能源信息公开度大大落后于环境信息。城市环保主管部门每年都会通过官方网站向公众发布当年污染物排放和环境质量信息。相比而言,城市能源信息采集需要花费大量时间从统计部门、行业主管部门和行业协会等渠道进行地毯式搜寻。尽管,各个城市的统计年鉴是获取能源数据的重要公开来源。但是,能源数据信息有限,绝大多数城市只公布规模以上工业用能统计,很少有支撑单位GDP能耗和单位GDP碳排放等考核指标量化的核心数据,如一次能源消费总量和结构等。而且,不同城市年鉴公布的能源数据范围和指标不一致,增加城市间比较研究的难度。

改革和完善城市能源统计体系是撬动绿色低碳发展的支点

        当然,这些只是城市能源统计体系的表象问题,若深挖背后成因会涉及到政策导向、体制、机制和用能单位社会责任等方面。

        目前,决策部门对这些问题的认识及相应改革思路上基本达成了一致。国家统计局将建立适应能源、资源、环境和应对气候变化统计新要求,推动能源统计与国际接轨的能源统计体系作为目前统计系统的重大改革内容之一。2013年国家发改委和国家统计局共同发布《关于加强应对气候变化统计工作的意见》,从能源品种、能源平衡表、工业企业能源、服务业、建筑业及公共机构能源、交通运输能源等统计方面提出了完善能源统计的要求。

        知易行难,中国城市能源统计体系建设和发展是复杂庞大的系统工程,涉及到体制、制度、机制、技术和管理等等各个层面和社会经济生活方方面面。正是如此,改革和完善城市能源统计体系的作用重大,可以视为是撬动城市绿色低碳发展的支点。


[1] 林家彬.城市治理:从政府本位到民众本位.中国经济报告,2016(2):P019-022

[2] 柴麒敏.分解中国碳排放峰值. 中国经济报告,2015(7):P054-056

[3] 住建部.中国城市建设统计年鉴(2014).北京:中国计划出版社

[4] 环保部.2015年中国环境状况公报. (2016-06-02)[2016-07-30]. http://www.mep.gov.cn/hjzl/zghjzkgb/lnzghjzkgb/201606/P020160602333160471955.pdf