52城争第三批低碳城市试点 将设碳排放峰值目标

(本文刊发于《21世纪经济报道》2016年9月22日第20版)

导读:沈阳、大连、成都、长沙、济南、三亚等52个城市正在角逐第三批低碳城市试点。这批申报纳入低碳试点的城市要明确提出碳排放峰值目标,还有“十三五”降低单位国内生产总值二氧化碳排放、碳排放总量控制、非化石能源占一次能源比重以及森林碳汇等目标,并提出相应的政策措施。国家发改委可能会在今年年底前从前两批试点中挑选10个做得比较好的,具有可复制推广意义的城市作为示范,给城市低碳发展一个标杆。

沈阳、大连、成都、长沙、济南、三亚等52个城市正在角逐第三批低碳城市试点。

近期,第三批低碳城市试点申报城市的方案点评会环节已经结束,这意味着征选工作即将结束。

低碳城市(省)试点开始于2010年,当年7月国家发改委发布《关于开展低碳省区和低碳城市试点工作的通知》,在五省八市启动了第一批国家低碳省区和低碳城市试点工作。

2年后,又在海南省和北京、上海等28个城市开展了第二批试点。两批试点总计6个省份、36个城市,人口占全国40%左右,GDP占全国总量的60%左右,碳排放量约占全国40%。

6年间积累了一定经验后,第三批的要求更加严格。

国家气候战略中心(NCSC)政策法规研究部副研究员杨秀介绍,与前两批不同,这批低碳试点要求申报建设体系目标,包含碳排放总量、单位GDP碳排放量等14个指标。

今年6月,国家发改委副主任张勇表示,今后中国会进一步将低碳试点扩大到100个城市。而据中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员庄贵阳介绍,今年年底前,国家发改委很可能在前两批低碳试点中选取10个作为示范。

试点要求更加严格

开展低碳省区和低碳城市的试点,被视为是推动落实我国控制温室气体排放行动目标的重要抓手。从2010年到2016年,低碳试点的要求越来越严格。

9月20日北京举办的“可持续及宜居城市项目成果发布暨城市低碳转型研讨会”上,杨秀称,第三批低碳试点的一大亮点就是,提出了碳排放峰值等目标。

根据国家发改委办公厅4月下发的《关于组织推荐第三批低碳城市试点的通知》(发改办气候[2016]1010号),这批低碳试点的申报条件之一为“明确碳排放峰值及试点建设目标”。

具体来说,申报纳入低碳试点的城市要明确提出碳排放峰值目标,还有“十三五”降低单位国内生产总值二氧化碳排放、碳排放总量控制、非化石能源占一次能源比重以及森林碳汇等目标,并提出相应的政策措施。

申报城市组织编制的试点实施方案中应明确试点建设目标体系,该体系还包含单位GDP能源消耗、第三产业增加值比重、城镇化率等14个指标。试点城市还可结合当地实际,适当增加指标。

前两批低碳试点并无上述要求。杨秀称,这是因为在六年中,前两批低碳试点在全国低碳发展理念的普及、低碳模式的探索等方面取得了很多成果。

非政府机构绿色创新发展中心(iGDP)参与了两批低碳试点的评估工作。该中心高级分析师杨鹂表示,国家低碳试点的效果是实实在在的,试点在“十二五”期间普遍采纳并实现了比全国或本省更严格的碳强度、能源强度减排指标。

在前两批低碳试点的具体任务中,有一项是编制低碳发展规划,第二批试点还更加明确增加了编制温室气体清单的要求。在这些要求下,两批试点绝大部分开展了清单编制工作,给低碳发展和达峰奠定了数据基础。特别是浙江省2014年启动了省市县三级清单常态编制工作,其中杭州、温州、宁波提出2015年起将清单编制常态化。

目前,绝大部分试点提出了碳排放峰值目标都比国家2030年的达峰目标提前。杨秀认为,这表明很多城市很积极,也有雄心来开展低碳发展的工作。

在2015年第一届中美气候智慧型/低碳城市峰会上,部分城市发起成立了“中国达峰先锋城市联盟”。据该联盟秘书处发布的《中国达峰先锋城市峰值目标及工作进展》报告,目前中国已有23个省区和城市提出,2030 年(含)前达到二氧化碳排放峰值。联盟成员中,除四川省外,都是低碳试点。这些省市已经占全国总人口的16.8%,占全国国内生产总值的27.5%,占全国二氧化碳排放总量的15.6%。

其中,宁波、温州等8个城市提出在“十三五”期间(2016-2020)达到峰值,武汉、深圳等7个城市提出在“十四五”期间(2021-2025)达到峰值,延安、海南等8个省市提出在“十五五”期间(2026-2030)达到峰值。

在杨鹂看来,国家低碳试点的最大亮点就是在地方一把手的重视下,建立了低碳管理体制机制,为下一步减排奠定了制度基础。目前绝大部分试点成立了低碳发展领导小组,统筹和协调各部门之间的工作,以市长或副市长为组长。最突出的是镇江,该市低碳城市建设工作领导小组第一组长由市委书记夏锦文担任。

很多地方发改委也成立了应对气候变化的专门科室、处室,以及低碳发展的专门研究机构,这是杨秀眼中“一个明显的变化”。

“如果说2010年刚开展试点工作时,全国大部分城市对低碳发展的概念和做法还比较迷茫,2016年已经有了比较清晰的脉络。”她评价说。

申报城市更多样化

要求更严格,却不妨碍申报第三批低碳试点城市的积极性。

中国人民大学环境学院能源与气候经济学项目执行主任王克称,对地方来说,虽然低碳试点不会带来实打实的经费支持,但它能帮助地方确定、宣传城市品牌形象,使城市管理决策更加科学,也给予城市自我加压倒逼转型的机会,以及一个和国内外同类型城市对话交流、互相学习的平台。

青岛是第二批低碳试点。一位熟悉青岛的知情人士称,当初青岛市领导认为低碳发展是大趋势,城市不可能再像以前那样粗放发展,尤其像青岛这样能源资源不足的城市。在亚洲开发银行、NCSC等机构的帮助下,做了温室气体排放清单等一系列的基础工作,因此成为了试点。

“试点有目标、任务、指导思想,也相当于地方向国家提出的一个承诺。”该人士称。

成都市发改委副巡视员祝小文在前述论坛上也表示,成都想成为低碳发展型城市,将从能源、建筑、交通、工业等方面入手,围绕十大行动,未来在71个项目上投资3600多亿元。

“申报第三批的城市,方案质量比前两批要好得多。”庄贵阳说,他参加了第二批试点城市的申报工作和第三批试点的方案点评会。

他表示,前两批低碳试点在成为试点前没有做过温室气体清单,碳排放核算也不清楚,而这次申报的城市中不少都做过这些工作,比较清楚自身的能耗结构、来源等数据。

据21世纪经济报道记者了解,此次共有52所城市申报,除了前述的几个大城市外,还包括乌海市、潍坊市、嘉兴市、湘潭市、玉溪市、普洱市思茅区、长沙县等。

8月18日和19日,举行了第一组24所城市的方案点评会;9月13日和14日举行了第二组28所城市的方案点评会。

和前两批相比,申报第三批低碳试点的城市中有不少是西部城市。还没有低碳试点城市的西藏、青海、新疆等省区此次有不少城市申报,其中新疆有吐鲁番、和田等5个城市申报。

这些城市的规模有大有小,甚至包括城区和县。前两批36个城市的平均人口是600多万,而第三批申报城市为300多万,人口最少的不到10万。杨秀认为,这意味着几年低碳发展工作的推进,在不同地域不同规模的城市都有一定的理念普及。

而且,第三批申报城市面临的难度更大。相比前两批,它们的人均GDP更低,单位GDP能耗和碳排放强度又更高。虽然发展相对落后,但这些地方都提出了发展低碳的意愿和峰值目标,转型压力大。

在经过了6年试点阶段后,“十三五”时期,低碳城市试点将进入“示范”。

据庄贵阳介绍,在第一、二批的评估和经验总结的基础上,国家发改委可能会在今年年底前从前两批试点中挑选10个做得比较好的,具有可复制推广意义的城市作为示范,给城市低碳发展一个标杆。

此外,在近日备受关注的绿色金融方面,低碳试点也将进行结合。杨秀称,气候司总结了第一、二批低碳试点在绿色投融资方面的经验,梳理并遴选了做法比较好的城市。正在起草的全国性推进城市低碳发展指导意见中,碳金融也是非常重要的部分。

第二批低碳试点中的武汉市,在湖北省“十三五”规划中的定位是“全国碳金融中心”。武汉市节能监察中心副主任项定先表示,将建议向武汉市的达峰计划中加入绿色金融部分。该计划待批准后可能作为政策文件公布。

前述知情人士表示,忙完今年的考核和碳市场相关工作后,青岛市相关部门明年将考虑系统地开展绿色金融相关事宜。“绿色金融难度更大,要和人民银行、证监会等多个部门协调,需要国家的金融等部门定夺。”

杨鹂则表示,目前城市层面各种试点繁多,财政投入力度和减排效果可能并不成正比,希望能够整合各种试点,同时整合资源。各个试点对低碳城市的理解差异很大,政策力度的差别也很大,需要在试点间进行交流,促进最佳实践在试点间的快速传播。

“希望能在第三批试点的方案中看到更多的‘组合拳’。一是多部门政策的整合和协调,二是在新型城镇化的大背景下,能看到城市群低碳发展的探索和整合。”杨鹂说。