和雾霾无关的环保税

(本文首发2017年19日出版的《财新周刊》,作者授权本公众号刊发。 作者胡敏是绿色创新发展中心执行理事、清华布鲁金斯中心非常驻高级研究员。)

《中华人民共和国环境保护税法》于2016年12月25日获全国人大第十二届全国人民代表大会第二十五次常委会表决通过,似乎是重重雾霾中的一大利好。经济大环境是“三去一降一补”,减轻企业负担;环保大环境是“向污染宣战”的强硬态度,本法能够在发展和保护的平衡中,经人大二审即通过,实属不易。然而,环保界谨慎乐观,立法过程中的遗憾和妥协不可言说。肩负众望的新法是否堪当解决严重的污染问题并促进经济转型的有效政策工具,拭目以待。

“费改税”一直是环境保护税立法的核心词汇,财政部前部长楼继伟在向十二届全国人大常委会第二十二次会议做有关说明时强调“立法的总体考虑是按照‘税负平移’的原则进行环境保护费改税”。理论上讲,立法前后“费改税”对污染减排和经济发展的影响变化不大。既然如此,《环境保护税法》的重大意义何在?

《环境保护税法》是我国财税体制改革的重要内容。改革涉及的六大税种,环境保护税的立法进程仅次于营改增和资源税改革,消费税、房地产税和个人所得税立法等改革进展缓慢。考虑到环境保护税是从无到有,而且是税收法定的第一个尝试,确实体现了决策者对污染治理压力的重要回应。《环境保护税法》完成了“从零到一”的一大步,是完善税制、促进环保政策和经济政策结合的关键一步,充分体现了五大发展理念中绿色发展的支柱性作用。

环境保护税实施后,将有效提升排污收费的法律效力。长期以来,排污费征收力度不足,即使是在征收标准偏低的情况下,仍存在大量企业不按时甚至不缴纳排污费的情况。仅以国家重点监控企业为例,从2010年到2014年第3季度,全国累积的排污费开单金额接近473亿元,而实际入库金额仅为372多亿元。税务部门依法享有税收保全和强制执行权力,其税收执法权在具体实践中具有较强的刚性。有专家估计,“费改税”后征收额可能翻番,有望从目前的200亿增加到400亿~500亿。

任何立法都有妥协,环保税立法亦如此。从2008年, 财政部、国家税务总局和环保部成立课题组,开展环境保护税开征的可行性研究;2010年向国务院提交环境保护税开征及试点的请示;2012年左右,环境保护税草案在国务院部门间征求意见,之后搁置;2013年在税制改革背景下重提环境保护税,直至进入全国人大审议。历时近九年,经过不断的妥协修正,《环境保护税法》最终能够出台实属难能可贵,但也四平八稳,罕见政策突破。

环境保护税立法过程中重要的争议之一来自是否纳入碳税,也被认为是在2012年间征求意见没有获得共识的主要原因。反对纳入碳税的声音主要在于,二氧化碳不是污染物,不应属于环境保护税的调整范畴;担心碳税对碳排放权交易市场的建设带来冲击;甚至有声音认为碳税入法涉及意识形态之争。挺碳税派看到碳税可以带来的减排和促进经济的双重红利属性,也预测到我国应对气候变化的严峻性和逐渐主流化——近几年的政策动向已经证明了此点;更重要的是立法资源宝贵,此次错失机会,未来不知尚待何时。这其中涉及到的部门责权利关系错综复杂。最终,进入全国人大审议的草案没有提及碳税。

环境保护税立法的核心内容包括征管方式、中央地方税收分成、税率设定、碳税如何安排等。这些议题有些已经得到明确,还有更多在2018年正式开征前,需要政策细化和征管协调。仅比较征求意见稿和最终法律文本的区别,可以看出不少值得在未来的一年内关注的政策意图。

有关征管方式,最终文本中,环保部门没有“审核确认”的责任,而只承担污染物“监测”和提供“相关信息”和“复核意见”的责任,税务主管部门承担主要的征税责任。但同时强调环保部门和税务部门间的信息共享,具体如何操作还需要有进一步细化。征管不再按照此前建议的按照“重点监控对象”和“非重点监控对象”的分类管理原则,而是一视同仁,简化流程,也减少了税收过程的“谈判”空间。

有关税收分成,明确定位环境保护税为地方税。财政部税政司司长王建凡在12月25日举办的全国人大常委会新闻发布会上明确表示,“现行的排污费是实行中央和地方1:9分成,考虑到地方政府承担主要污染治理责任,为了调动地方的积极性,拟将环境保护税全部作为地方收入,中央不再参与分成”。同时强调“各级人民政府……对纳税人用于污染物自动检测设备的投资予以资金和政策支持”。

有关税率设定,强调“税负平移”,并给地方调整税率方面一定的自主性,但限制在10倍以内。各地如何反应,值得观察。目前北京针对重点污染物的排污费费率已经接近国家水平的10倍。在税率维持低水平的同时,最终法律中给出了不少税收减免的细化规则,此前争议较大的“污水处理常达标排放免征”条款仍被保留。另外,企业若实现超额达标排放,也可以获得50%或25%的税收减免;意图很好,但在具体执行中,排放检测体系是否可以满足税收征管的需求,是个问号。此前提出的“超额排放双倍征税”在最终立法中没有采纳。最终文本从理论上厘清了“税收”和“超排”适用的不同法律框架,也最终导致法律文本中没有明确的惩罚性条款。

《环境保护税法》的出台是进步也是遗憾,很多未尽之事留待未来的政策制定或立法再完善。

首先,环境保护税没有为未来征收碳税留下接口。2013年,各方对借环境保护税之机开征碳税还比较乐观,财政部官员学者的谈话中不时提及此概念。然而今年提请全国人大的审议说明中特别建议“各方面争议比较大的对二氧化碳征收环境保护税问题,暂不纳入征收范围”。学界认为,碳税具有“双重红利”,可以实现减排和提高经济竞争力的双重效果。尽管我国的碳市场建设正在进行中,开征碳税仍然是形成普遍“碳价格”的有力补充。

其次,环境保护税沿袭排污费的低费率,削弱其作为税法的行为调节功能。很多专家呼吁,简单的“费改税”不能反应污染治理成本,例如,我国工业污水排污费平均标准远远低于真实治理成本,不符合污染者付费的原则。而因为费率低,企业投入资金实现超额达标,以获得税收减免的动力堪忧。加上获得污染源数据能力长期不足,环境保护税很难突破排污费时期的弊病。

第三,“税负中性”不等于“费改税”。而对不同税种间进行有减有增的结构性调整是保持税负水平总体稳定的真正途径。通过降低对经济行为影响直接的税种,如营业税、企业所得税、增值税等;增加体现生态资源环境价值的资源税、环境保护税等,可以促进提升经济动力和环境质量。在许多征收环境税的欧盟国家,都是采取了这种结构性调整的方法。瑞典、荷兰和丹麦在开征二氧化硫税、碳税或能源税的同时,都降低了个人所得税的税额。丹麦、荷兰和英国也降低了个人对于社保的贡献份额。在地方制定环境保护税实施细则的过程中,可以考虑取高税率水平,而同时提供其他税收减免优惠。

《环境保护税法》完成了从零到一的第一步,是环保界多年推动的结果。然而目前的《环境保护税法》是狭义环境税,或者污染税的概念。面对我国目前严峻的环境危机,在短时间内解决长期累积的本地污染、生态保护以及全球气候变化等综合性环境问题,急需建立全面综合的环境保护税收体系,尽快推进消费税、能源税、关税等一系列税制改革,明确其促进节能减排、环境保护的内容,推动高能效、低排放、资源节约型生产生活方式的转变,贯彻绿色发展理念。