低碳试点成中国城市转型发展先锋

本文刊发于《中国电力报》2017年5月6日第十版

日前,国家发展改革委、国家能源局印发 《能源生产和消费革命战略(2016-2030)》(以下简称《战略》),提纲挈领地部署能源革命战略。根据部署,我国将实施包括全民节能行动、能源消费总量和强度控制行动、近零碳排放示范行动等在内的十三项重大战略行动。


其中,近零碳排放示范行动对我国应对气候变化、兑现到2030年左右达到碳排放峰值的国际承诺、转变能源利用方式和生产生活方式、探索绿色低碳发展意义深远。


近零碳排放示范行动要求,深入开展低碳省(区、市)、市、城镇、产业园区、社区试点示范,京津冀、长三角、珠三角地区碳排放率先达到峰值。那么,低碳城市试点目前开展情况如何?率先达峰城市的实施路径是怎样的?又将面对哪些挑战和困难?弄清楚这些问题,可以对我国城市低碳实践有全面的了解。


我国开展城市低碳试点始于2010年。


是年7月,国家发展改革委发布《关于开展低碳省区和低碳城市试点工作的通知》,首批名单包括广东、辽宁、湖北、陕西等13个省、市。


国家发展改革委对这13个地区提出了5项要求,包括编制低碳发展规划、制定配套政策、建立以低碳排放为特征的产业体系、建立温室气体排放数据统计和管理体系、倡导绿色低碳生活方式和消费模式。


2012年11月,第二批低碳城市试点工作启动,北京、上海、海南、石家庄等29个省市列入试点名单。第二批低碳试点除了城市名单有所扩容外,任务清单也有所增容。


2017年1月27日,国家发展改革委发布第三批低碳试点名单,且试点数量扩容至45个,比前两批数量的总和还要多。


截至目前,我国低碳试点地区已经达到87个,到“十三五”末,低碳试点预计将达到100个。


从地区上看,三批低碳试点地区几乎涵盖全国所有省份,每个省份都至少有一个低碳试点城市,试点基本覆盖了已经成规模的城市群地区,如长三角、珠三角、京津冀、长江中游以及成渝城市群。


“通过国家低碳试点城市的名单可以看到,国家统筹考虑了城市的不同特征及其代表性。在人口规模上,覆盖了小城市到特大城市规模的类别;在工业化阶段上,覆盖了工业化中期到后工业化的各类城市;在能源资源禀赋上,覆盖了能源资源丰富型城市和能源依赖性城市;从地理布局上,包括了东、中、西和东北地区各类城市等。”绿色创新发展中心高级分析师杨鹂在接受记者采访时表示,不同类型的低碳试点可以提供不同的示范模式,因此国家低碳试点工作对城市在行政管理机构、规划政策、温室气体排放统计管理体系、产业体系、消费模式等方面只提供原则性要求,鼓励城市结合本地实际和特色,创新机制体制,并加强城市间的沟通交流,总结成功经验和模式。


国家应对气候变化战略研究和国际合作中心博士刘长松也总结,“相当于打造一个‘通用工具包’,从中选出同类城市里具有典型性和示范性的,提炼总结它们的成熟经验和做法,向同类城市推广传播,以供更多的城市学习效仿。”


无论是从试点城市数量上,还是试点任务的要求上,低碳城市试点持续升级的趋势非常明显。例如,第三批试点在前两批基础上,要求设定碳排放峰值目标。第三批45个城市中,有5个城市在2020年之前达峰;22个城市在2025年之前达峰;18个城市在2030年之前达峰。


2014年11月,中美两国元首发表《中美气候变化联合声明》,中国政府在声明中首次宣布:“2030年左右二氧化碳排放达到峰值且将努力早日达峰”。城市达峰是全国达峰的重要前提。2015年第一届 “中美气候智慧型/低碳城市峰会”期间,中国参会省、市宣布成立中国达峰先锋城市联盟(以下简称“APPC”),承诺将早于国家达峰。2015年与2016年先后有两批共21座城市宣布加入APPC。加之第三批低碳试点城市,目前已有66个城市提出提前达峰。


在制度体系上,低碳试点城市和APPC城市有高度的重合,执行的是自上而下与自下而上相结合的制度体系。一方面,低碳试点城市必须严格执行国家能源、工业、城建、交通等行业主管部门颁布的节能减排相关指标和要求;另一方面,试点无标准、无资金、无奖惩、无实权,更多的是靠地方政府主动地采取一系列强化创新举措。


在达峰路径上,各城市均从优化能源结构、工业能效、低碳建筑和低碳交通等方面入手。总结而言,就是在确保城市就业率和国民收入稳步提高条件下,减少能源供应系统、工业、交通运输和建筑部门、废弃物管理的温室气体排放量,提高城市碳汇水平。优化经济结构,推进技术进步,提高能源效率,优化能源结构,提高原料使用率和循环利用率,减少对高耗能产品及相应服务的需求等。


2016年,绿色创新发展中心开展了独立的“绿色低碳城市发展指数研究”,从碳生产力、能源、工业、交通,绿色建筑、环境状况和低碳政策7大领域和23个指标进行评价。“我们选取了115个地级及以上城市作为分析样本,包括所有APPC城市。从研究结果来看,国家低碳试点城市的绿色低碳指标表现显著好于非国家低碳试点城市,主要突出表现在碳生产力、能源消费和低碳政策三个领域。此外,我们还比较了2010年和2015年城市绿色低碳指数的变化情况,低碳试点城市的指标平均改善幅度高于非试点城市,改善幅度靠前的10个城市中有8个是国家低碳试点城市。”杨鹂介绍。


与发达国家相比,我国当前仍处于城市化和工业化加速发展阶段,向低碳发展转型面临着更加严峻的挑战。刘长松分析,首先,我国正从中低收入水平迈入中高收入水平,经济发展和改善生活条件的内在需求意味着我国面临着更加艰难的碳减排任务;其次,我国以煤炭等化石能源为主的能源结构在一段时期内仍然会持续;第三,我国目前的城镇化率不足60%,而对比欧洲、美国和日本等发达国家,其达到二氧化碳排放峰值时,城镇化率达到了80%以上。因此,在我国未来的城镇化发展过程中,仍然面临较大的基础设施建设需求。


 “必须认识到,城市的低碳化转型是一项长期性的工作。这要求低碳试点城市和提出尽早达峰的城市必须因地制宜,提出科学合理的目标和行动方案,探索适当超前的规划、理念和方法路径。而且不能只是纸上谈兵,要制定切实可行的落实方案。”刘长松说。


 “值得注意的是,目前低碳试点城市中,杭州、宁波等城市的达峰目标在‘十三五’期间。关注这些城市是否达峰的同时,更应关注他们是如何达峰的,以及达峰后如何实现碳排放持续下降。


给出城市控制温室气体排放的路线图是更为切实的需求。”绿色创新发展中心高级分析师李昂表示:“城市的低碳发展经历过‘十一五’时期节能减排政策以行业约束为主的阶段,逐渐过渡到‘十二五”期间以城市为主的多领域低碳试点。‘十三五’期间,低碳试点将进一步突破低碳政策的行业局限,从宏观规划的角度对全经济领域乃至国家的发展模式产生影响。因此,若能将率先达峰城市的低碳转型经验放在更宏观的尺度去回顾和分析,将低碳发展与城市规划、经济社会发展紧密联系起来,这对于低碳模式的探索和分享将更有价值。”