摸着别人的石头过河——美国环境署《清洁电力计划》的最新进展

近日读到一篇分析美国《清洁电力计划》“难产”原因的文章,提到了《清洁电力计划》出台遇到的一些法律障碍、对碳交易的影响等。太阳底下无新事,美国摩拳擦掌准备出台的这个针对电力行业的基于强度目标的《清洁电力计划》,对我国如何推进灵活的机制促进电力行业减排有很多借鉴意义。我们要摸着石头过河,更要摸着别人的石头过河。这篇小文是对美国《清洁电力计划》最新进展的一些理解,供大家探讨。

什么是《清洁电力计划》?

2014年6月,美国环保署发布了针对在电力行业如何减少二氧化碳排放的《清洁电力计划》的征求意见稿。在此版计划下,到2030年美国电力行业碳排放总量将比2005年水平下降30%,其他污染物(特别是会引发雾霾的污染物)的排放也将同时下降25%。

为了实现这样的总减排目标,每个州政府都需要承担其电力行业的碳排放强度强制减排目标。这个目标基本的计算公式是每个州来自化石能源电力生产的二氧化碳排放量(以磅计),除以该州包括化石能源和其他零排放或近零排放的电力生产总量(以兆瓦时计)。

各州政府可以根据自身情况选择如何实现这一目标,美国环境署提供了四大减排基石供各州政府参考分别为:化石能源电厂效率提高,优先发展天然气联合循环电厂,更多使用可再生能源发电和核电,以及提高需求侧能效等。

关于更多《清洁电力计划》征求意见稿的细节,可以参考EPA网站(http://www2.epa.gov/carbon-pollution-standards/clean-power-plan-proposed-rule)。不过130页的征求意见稿全文估计没几位大神能看完,还是看美国立法标配的干货版本更有效率。我等凡人感兴趣的能理解消化得了的内容,都在上面这个链接,用地球人能明白的而不是立法语言讲得相当清楚。

但是链接里毕竟是去年6月的老货了,过去10多个月里各方角力之后有了好多更改。比如电力行业减排目标会是比2005年下降至少30%, 而不仅仅是30%。

《清洁电力计划》“难产”了么?

去年6月就开始征求意见稿了,怎么到现在还定不了最终稿。《清洁电力计划》就算是难产了么?恐怕算不上。

的确,去年6月发布征求意见稿时明确的时间线是2015年7月出台最终法案。但是近期美国环境署的说法已经改成了2015年夏季正式出台。

这实在是因为,活儿干不完了!

从2014年6月初开始征求公众意见,因为大家的意见太多了,截止日期从10月16日延长到了12月1日。在这期间美国环境署收到了超过430万个意见。按照法律要求美国环境署需要对所有收集到的意见一一作出回复,为了处理完这430万个意见也真是需要比原定时间宽限些。

《清洁电力计划》有法律基础么?

有文章指出:“美国的另一部重要的环境法——《清洁空气法案》的修正案里指出,EPA不能在此法案之外另立法规约束电厂的排放。”在正在进行的由企业和一些州对美国环境署发起的诉讼中,如果法官采纳这一论据,则美国环境署无权通过《清洁电力计划》监管电厂的碳排放。

然而,《清洁电力计划》的法律基础绝非如此薄弱。它并不是在《清洁空气法案》(这是美国治理空气污染和监管碳排放的“根本大法”)之外另起炉灶,而是在其已有的第111(d)条的基础上进一步规定美国环境署和各州政府的责任。而111(d)明确规定了美国环境署有权限制污染,各州政府也需要制定计划来实现减排。所以《清洁电力计划》谈不上是另外的立法,美国环境署也的确有权利利用《清洁空气法案》这柄尚方宝剑来细化规章和政策。

《清洁电力计划》的成本巨大而且好处无法量化么?

学环境经济学的我最中意回答这个问题了。

还是要说到美国(以及欧洲)环境政策出台的标配:环境政策影响预评估(RIA, Regulatory Impact Analysis)。在所有环境政策制定过程中,都需要进行系统的政策影响预评估,其中既需要考虑政策会给经济、就业、人民福利带来的负面影响,也要考虑因为环境改善可以避免到的健康和经济损失,当然也包括开辟新兴产业创造的额外就业机会。

根据美国环保署的计算,《清洁电力计划》带来“履约成本”,包括改变发电燃料,提高终端用户能效,发电成本提高,就业损失,竞争力下降等,在2030年大概在73-88亿美元之间。

根据同一份计算,《清洁电力计划》带来的环境和气候改善的收益在2030年高达550-930亿美元,这其中包括因为环境改善避免的早死人群,对与儿童健康的损害,当然也考虑了由此而避免的气候变化对农业作物、海平面上升、人类健康以及基础设施挑战等带来的成本。

两相比较,《清洁电力计划》起码从账面上来看是要利远远大于弊的。大概也少不了有人特别是受影响比较大的煤炭行业会质疑计算的方法学和准确性,但如果泛泛说《清洁电力计划》没有考虑对就业、电力系统的影响,而且无法用货币量化环境效益,恐怕是有些站不住脚的。

《清洁电力计划》还没有最终定稿,但从我国可以借鉴的经验考虑,至少有如下几点是值得我们继续关注的:

1以强度为基础的州一级的减排目标最后如何分配,这与美国全国的绝对量碳减排目标又是如何挂钩的?

2立法基础一定要坚实。

3美国环保署是支持各州采用碳交易等灵活市场机制实现减排目标的。已经有很多州开始向加州和美国东北部电力排放权计划(RGGI)取经,考虑如何新建或链接已有的碳交易制度。这种由下到上,由试点扩大范围的尝试如何推进,值得关注。

4如果州政府真决定采取碳交易来实现减排目标,那么各州政府承担的以相对量即强度为基础的总目标,如何分配到电厂或其他履约者层面。这种交易设计是以绝对排放还是相对值为基础?

5清洁的电力需要多层面多种手段共同作用。美国环保署2013年发布了针对新建电厂的碳排放标准草案。《清洁电力计划》则是在单纯的排放标准之外提供了更灵活的包括碳交易在内的政策工具;同时监管除了落在传统的电厂层面,还更注重整个系统能够发挥的作用,包括需求侧的减排潜力等。

本文根据美国环保署官方文件以及与美国环保署官员的访谈记录整理而成。