江文胜：《青岛市适应气候变化规划》编制思考
2020年8月27日

中国海洋大学  江文胜

编者按：2020年8月27日，GDTP举办了一场主题为“气候变化影响与提升中国城市韧性”的网络研讨会。会议邀请到GDTP高级顾问何建坤教授，《第四次气候变化国家评估报告》第一卷和第二卷的两位作者，以及地方研究团队的专家，与九十名参会者共同分享，探讨适应气候变化和提升城市韧性等方面面临的挑战和可能的解决方案。本篇文章是中国海洋大学教授江文胜的主题演讲。

一、与适应相关的几个关键问题

气候变化受体。包括自然系统、受到人类活动明显干预的人工生态系统和人类系统三大部分，这个概念引自农业大学郑大玮老师的文章。气候变化的影响是多方面的，如何应对，如何使其对人类发展和环境的负面影响小一些，是适应要做的工作。
  
韧性。是系统维持自身能够比较持续稳定发展的能力，近年来这个词逐渐引入到全球气候治理、规划与管理等相关领域。韧性需要在适应中进行考虑。
  
适应与减灾。气候变化的影响方方面面，但聚焦到某个地方、区域，人们首先关心的是什么呢？灾害。所以我们在编制规划时，将适应和由极端天气事件引发的灾害联系在一起考虑。对于地方政府而言，气候适应和防灾减灾日常的工作内容有交叉，因此以减灾为抓手，开展适应工作，是比较好的想法。通过增加气候变化受体的韧性，达到减灾的目的。
  

二、市级适应规划编制原则的确定

  • 市级适应规划编制的步骤

风险评估 以灾害为中心考虑气候变化的风险，评估结果是编制适应规划的科学基础，并用它来指导适应规划的编制。
  
自上而下 把国家适应目标在区域层面落实，既要符合国家宏观的适应目标，也要结合区域特点，最后形成当地具体的适应目标。
  
降尺度 将气候变化受体在区域层面进行“降尺度”转化，因为各种气候模式本身存在很大的不确定性，越小的地方越需要高的分辨率，未来的难度和不确定性也越大。好比落在马路两侧的冰雹，受到不同的扰动会引发不一样的结果。

  • 适应目标与关键领域的确定

编制规划不单纯是自然科学的问题，还要因地制宜。以减灾为抓手进行适应规划编制，要在确定气候变化对城市的主要影响和风险的基础上，结合当地的自然和社会经济特点，筛选制约该城市的主要气候影响问题，由此确定不同的时间尺度下的适应目标。在此基础上，按照受影响程度的不同，确定城市气候变化受体中的重点领域、脆弱领域和重点区域，通过对在重点领域、脆弱领域和重点区域中制定具有针对性的适应策略及相应措施，以达到通过增强气候变化受体的韧性，提高城市适应和减灾能力的目的。
  

三、青岛市适应气候规划编制的主要过程

青岛面积1.1万平方公里，人口接近1000万，2019年生产总值达1.2万亿。青岛是滨海丘陵城市，属于温带季风气候，但有海洋性气候特点。这里的自然灾害包括台风，比如最近因为台风“巴威”外围的影响，给城市带来很大降雨。还有风暴潮、高低温、旱涝灾害。

  • 适应原则的确定

科学性原则。以“科学适应”将自然科学研究成果和适应政策制定相结合。
  
针对性原则和区域分异性原则。抓住青岛市作为北方海岸带城市的特点。首先，青岛与中国某些沿海城市不同，人口和设施分布集中在海边。另外，青岛虽然受海洋影响，但市内不同区域受到的影响不同，以海洋大学的老校区和崂山新校区为例，夏天崂山校区的气温比老校区高两度，冬天则低两度。
  
优先适应原则。根据青岛市的特点，识别重点领域和脆弱领域。
 
系统性原则。

  • 青岛市适应规划的特点

基于风险的科学适应。
 
基于优先顺序的针对性适应。针对青岛市气候变化风险的危险性、脆弱性、暴露性特点，筛选主要的风险源，确定受影响的主要行业。
  
基于国内外经验的先进性适应。比如可以参考发达国家相关城市的经验、依照国家和省级适应气候变化的政策、借鉴国内气候适应试点城市和具有类似区位特点区域的适应行动的方案。

  • 青岛市适应目标

短期目标的规划期为五年；适应气候的能力增强；重点领域规划全面落实；适应格局基本形成。

  • 重点领域和脆弱领域

通过研究发现，基础设施、水资源，海岸带生态及近海旅游、农业、地质灾害、人体健康等方面为青岛市重点领域和脆弱领域。

  • 气候变化影响及风险评估

  • 针对重点领域、脆弱领域的主要适应策略
青岛总体上是一座比较缺水的城市。水资源不完全依赖本地，还存在客水。因此在编制适应规划时，像每年买水的经济账也要考虑进来。

四、政府主导下的多部门联动

政府主导。青岛市政府非常主动，一直以来都很重视气候变化，比如多次参加联合国气候变化框架公约缔约方大会，参与C40城市气候领导联盟，开展气候变化、绿色交通、绿色金融等方面的研究。在此背景下，《青岛市适应气候变化规划》由发改委，之后职能转隶到生态环境局牵头，中国海洋大学环境科学与工程学院承担编制任务，并于2019年8月正式颁布实施。
  
多部门联动。政府重视才能推动多部门联动。当时发改委牵头多次组织座谈会进行讨论，编制组也实地走访请教，这个过程非常重要。否则规划的内容只能停留在纸面上，比较空泛。另外，适应规划尽管聚焦灾害，但不仅仅是减灾，还包括很多其他内容的宏观描述、指标设计和落实。
  
总体而言，我认为制定这样一个具体的区域和城市规划要有科学的依据，但科学依据在目前认识水平之下不能认清或者解决所有问题。规划编制需要政府主导和相关部门参与，好比组装家具，螺丝要一起上，而不是只拧紧一个，同时吸取地方建议和意见，最终获得协调折中的结果。
  

整理/韩迪 审校/汪燕辉