省级双碳行动：1/3省份经济增长与碳排放脱钩、长期规划仍欠缺
2023年03月28日

绿色创新发展研究院iGDP

“双碳”目标的提出已进入第三个年头。目前，我国已建立起碳达峰碳中和“1+N”政策体系，制定了中长期温室气体排放控制战略。

地方落实是实现双碳目标的关键。我国各省级地区在经济发展阶段、能源结构、产业结构和资源禀赋等方面存在巨大差异，因而低碳转型的侧重点也不尽相同。

iGDP团队在近期发布的零碳录年度报告——《中国省级气候行动进程与展望》中，基于零碳录数据库、利用统一可比的指标体系，对省级碳排放趋势、气候行动规划及政策实施状况进行了梳理，并通过案例评估地方现有政策是否足以支撑双碳目标，最后提出加强地方气候行动的建议。

主要发现

三分之一省级地区已经实现碳排放与经济增长脱钩。
    
我国绝大多数省级地区碳排放强度持续下降，经济增长对碳排放的依赖程度降低；三分之一的省级地区已经呈现碳排放与GDP增长脱钩的趋势，即实现了经济总量增长的同时碳排放总量保持平稳甚至下降的趋势。
   
地方正在进行双碳政策部署，覆盖能源、工业、交通、建筑等重点领域。
   
零碳录团队收集了2021-2022年间出台的449个地方双碳政策，其中16%属能源绿色低碳转型，14%属绿色低碳交通，10%属绿色低碳建筑，11%属于工业节能降碳行动，22%属跨部门政策(包括碳市场、经济激励、数据平台、能力建设等)。可见，地方双碳策规划涉及的领域在拓宽，能源体系仍是普遍的关注重点，政策对工业、交通、建筑等其他领域的强调也在加强。

地方双碳政策分类

地方进展与展望

“十三五”期间

  • 大多数省级地区实现了碳排放强度和能耗强度下降目标。其中，21个省级地区超额完成了碳排放强度下降目标；23个省级地区超额完成了国家设定的能耗强度下降目标，2个省级地区没能达标。

  • 28个省级地区可新增再生能源装机量超过新增煤电装机量，26个省级地区的煤炭消费占比有所降低。

  • 25个省级地区的单位工业增加值能耗稳步下降。

“十四五”期间

  • 30个省级地区已承诺在2030年前实现碳达峰，部分省级地区提出了先于全国实现达峰；22个省级地区制定了高于国家水平的能耗强度下降目标；各省继续设定了煤炭消费占比下降目标。

  • 16个省级地区设定了高于全国水平的工业增加值能耗下降目标。

  • 近1/3省级地区已经制定了2025年新能源汽车销售占汽车新车销售总量比重目标，其中有5个省级地区设定了高于国家水平的目标。

  • 一半以上的省级地区正在制定或者已经实施超低能耗建筑或近零能耗建筑的建筑标准。

地方“十四五”双碳目标、“十三五”完成情况及国家要求对比
随着生活水平提高，人均建筑能耗和交通能耗将持续增长，政策规划应给予更多关注。 
   
在建筑和交通领域，大部分省级地区可以完成既定的节能减排目标，建筑节能目标不断强化，电动车市场蓬勃发展。但是，随着服务水平和生活水平的提升，实际人均建筑能耗和交通能耗将持续增长，相关温室气体排放仍有增长空间，建筑和交通领域的低碳政策规划仍有待加强。
  
要实现2060年碳中和目标，省级行动还缺乏前瞻性的长期规划。
   
零碳录团队使用iGDP能源政策模拟（EPS）工具[1]，对广东和江西两个典型地区的温室气体排放趋势进行了量化评估。结果表明，考虑现有国家要求的政策行动及“十四五”经济社会发展趋势，广东省碳排放已经趋于平稳，有望在2030年前提前达峰，江西省碳排放仍持续上升，有望在2030年左右达峰。此外，情景分析还显示，两省的碳排放需要在达峰后快速下降，才能实现2060碳中和目标。但是，两省目前政策还不完全能支持这一下降趋势，未来减排行动仍有进一步加强的空间。
 
如下图所示，比起已经完成工业化的国家，中国的减排行动在经济发展阶段较早的情况下就开始了。这也意味着从现在到实现碳中和的近40年里，发展和脱碳都将是并行的两大要务，两者之前需要紧密的协调和平衡，因而制定前瞻性的长期规划尤其重要。
   

经济增长与碳排放：我国经济发达省份与国际对比（2005-2020）

建议

制定面向2060年的长期地方气候行动计划
   
由于国家并无具体要求，目前还没有省级地区制定或发布详细的碳中和路线图，但许多地区的智库和研究机构已经在开展中长期经济、能源、碳排放趋势研究。尽早开展研究并制定长期的地方气候行动计划非常重要，有利于政策互洽和行动一致。“先立后破”、“全国一盘棋”也需要有长期的规划指导，以引导微观决策和投资方向。
   
强化地方行动示范，促进地区间优势互补
   
省级地区在行业减排方面展现的力度，在确保政策实施效果并产生示范效应的同时，也应考虑地区间的优势互补。例如率先提出2030年“禁售燃油车”时间表的海南省，其建设清洁交通体系的路线图与本省的区位、经济等特点密切相关。此外，河北省在近零能耗建筑方面已有的研究、政策实施也有许多可以借鉴的经验。而山东、江苏在工业部门节能降耗方面积累了丰富的经验和机构能力，可以与其他地区形成优势互补。
  
及早采取行动控制非二氧化碳温室气体排放
   
我国工业、农业和废弃物管理部门在非二氧化碳温室气体减排方面仍然存在政策空白。2018年中国提交的《中华人民共和国气候变化第二次两年更新报告》显示，2014年中国非二温室气体排放已经超过20亿吨二氧化碳当量(CO2e)，占当年温室气体排放总量的18%。不同研究也对中国非二温室气体排放趋势的估算显示，预计到2050年将达到34-37亿吨CO2e左右，比2015年增加了将近一半左右[2]。尽管我国2030年碳达峰目标的主要控制对象是能源相关二氧化碳，未来实现碳中和目标，控制非二温室气体排放至关重要。各省级地区碳达峰工作方案对非二温室气体的控制均有提及，但并非重点，尤其是没有系统性的研究和切实的保障措施。然而，研究表明，农业、废弃物管理和能源部门中存在大量低成本的减排机会，尤其是甲烷减排的许多措施已经比较成熟。建议我国尽快制定地方非二氧化碳温室气体排放综合计划或甲烷减排计划，以挖掘这些领域的减排潜力。
   
广泛动员社会力量并加强能力建设
   
双碳目标宣布以来，全社会对碳达峰碳中和广泛关注。社会各界都在积极进行理念宣传、消费引导、教育培训以及相应的投资。产、学、研各界双碳热度也在持续升温。大部分省市、高校和大型国有企业都建立了新的机构或团队进行碳中和战略研究或投资分析。各大咨询机构也设立了专门的可持续发展及碳中和研究团队。充分利用已有的人才和专业能力，将对地方气候行动的实施产生深远而积极的影响。
注释：
[1] 能源政策模拟（EPS）工具是一个系统动力学模型，用来模拟和评估能源和气候政策对能源消耗、温室气体排放、污染物排放、投资需求及相关宏观社会经济指标的影响。请参阅https://china-igdp.energypolicy.solutions/ 获取由iGDP建模的中国模型（2021）
[2] iGDP. (2022). 中国非二氧化碳温室气体减排综述报告. 北京：绿色创新发展中心。
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