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近日,国家发展改革委印发了《国家碳达峰试点建设方案》(简称《方案》),提出将在全国范围内选择100个具有典型代表性的城市和园区开展碳达峰试点建设,探索不同资源禀赋和发展基础的城市和园区碳达峰路径,为全国提供可操作、可复制、可推广的经验做法。
本文邀请了长期关注我国“双碳”建设的多位专家,共同探讨了《方案》的意义、《方案》对推进能耗双控向碳排放双控的贡献等问题。同时,各位专家也分享了对入选试点城市、经验分享的预期与建议。
圆桌专家(按姓名拼音顺序排列):
陈迎:中国社会科学院生态文明研究所研究员
范敏:江西省科学院能源研究所研究员
廖翠萍:中国科学院广州能源研究所副主任
汤丽洁:安徽省经济研究院低碳研究中心副主任
田智宇:国家发改委能源研究所能源可持续发展研究中心执行主任
项定先:武汉市节能监察中心副主任
1. 《国家碳达峰试点建设方案》的发布有什么意义?
田智宇:当前,国内碳达峰工作正处在攻坚阶段,国外不确定难预料因素增多,确保高质量实现2030年碳达峰工作仍面临很多挑战。虽然国家和省级层面的政策体系基本健全,但在城市和园区层面,在实践过程中还面临很多具体问题和挑战。选择一批城市和园区开展碳达峰试点,关注点不仅仅是达峰时间、峰值水平等,更重要的是推动加快解决难点堵点问题,同时,在新理念、新技术、新机制、新举措等方面鼓励大胆先行先试,为国家持续完善碳达峰碳中和制度政策提供经验、奠定基础。
廖翠萍:发布碳达峰试点建设方案是非常有意义的。首先,《方案》明确了碳达峰试点是政府主导的一项工作任务,推动起来就会比较高效、具有实施落地性,比如资金、项目等的政策性支持,会有目标与成果的导向性。 其次,地方更能够在因地制宜探索各种类型城市和园区的低碳发展路径。第三,《方案》的一个目的是把经验和优秀实践推广,规模化进行实施。第四,强调了对重大工程项目的作用的探索。
陈迎:《方案》是对碳达峰实施方案的具体落实,因为中国是一个大国,很多重大的政策都是通过试点来选择典型地区先行先试,总结经验,然后再来推广。碳达峰试点也是在“双碳”目标将原来的低碳城市试点工作提到了一个更高的高度。
《方案》实施将进一步推进“双碳”工作,发挥地方积极性。因为每个地方情况不同,地方各自有很多创新和好的做法,把这些经验和好的做法进一步推广和总结是很有意义的。另外,这次《方案》也强调了省级政府的作用,国家起到组织和督促左右,更多是由省来推荐试点城市或园区,由省进行考核和评估,鼓励各省的自主性和创新性。
范敏:我想国家出台这个《方案》,为推动碳达峰试点工作指明方向,试点建设方案的发布为各地区提供了具体的行动指引和政策支持,推动地方在碳减排方面进行积极探索和实践落地。
一方面明确了这个试点建设并不是以达峰时间早晚来衡量标准,同时呢也明确了这个试点的对象为地级市以上城市以及工业园区。 另一方面,也明确了评价的这个指标体系,同时也丰富了整个建设方案的内容,因为像以往,我们探讨方案并没有把科技创新这块作为单列的一项内容,所以这次应该是更加丰富和完善这部分内容,更加强调了科技创新的重要地位。
项定先:我国虽已发布了全国性的碳达峰行动方案,31个省、自治区、直辖市也都制定了本地区碳达峰实施方案,但由于各地区在经济发展水平、资源禀赋、产业结构、人口规模、所处阶段差异较大,在实现碳达峰过程中,所面临的问题和要解决的困难各不相同;在更具体的城市和园区层面还有不少需要进一步细化和探索的工作。因此,通过选择100个东中西部具有典型代表性的城市和园区开展碳达峰试点示范建设,有利于通过探索不同资源禀赋和发展的城市和园区碳达峰路径,探索出适合不同地区、不同发展阶段的差异化的达峰路径;同时,可以有效激发城市和园区主动性和创造性,围绕城市和园区层面绿色低碳转型开展探索。尽快形成一批示范内容更明确、成效可衡量、方法可推广的试点经验,有助于“双碳”目标实现。
汤丽洁:一是探索多样化的绿色低碳发展新模式。不同地区能源结构、资源禀赋和发展阶段不同,推进“双碳”工作也面临着不同的困难挑战,开展碳达峰试点建设,能够有效激发城市和园区主动性和创造性,鼓励各地区积极探索符合自身实际的绿色低碳转型路径,力争形成更多具有借鉴意义的创新做法,为全国如期实现碳达峰发挥示范引领作用。二是有助于锻造新的产业竞争优势。绿色低碳发展已成为全球共识,通过设立碳达峰试点可以催生以新产业、新业态、新模式为代表的新经济新动能,推动新一代信息技术等新兴产业高速发展;促进建材等传统行业加快转型,清洁生产等绿色产业迎来发展新机遇。
2.您预期《方案》在您所在的地区将如何实施,哪些地区有望入选?您希望哪些地区入选?
范敏:江西省先后有六个城市入选了国家发改委此前开展的低碳城市试点。按照《方案》的要求,我个人希望以前工作基础比较好的城市,比如南昌、赣州能够入选。九江市也是一个非常好的选择,因为九江是长江经济带重要节点城市,也是重工业城市,所以它的碳达峰也具有典型和代表性,也非常重要。
项定先:根据《方案》,湖北获批2个名额,目前湖北省发改委办公室已经印发相关通知,部署各市州开展碳达峰试点建设方案编制及申报工作。武汉市和本市的国家级高新区“东湖新技术开发区”已向省发改委申报。武汉市是国家第二批低碳试点城市,在2017年就以市人民政府名义印发《武汉市碳排放达峰行动计划(2017—2022年)的通知》(武政〔2017〕36号),具有较好的基础,希望武汉市能入选。
汤丽洁:在申请国家碳达峰试点之前,安徽省遴选了首批五个省级碳达峰试点园区,分别是合肥高新区、蚌埠高新区、滁州高新区、芜湖三山经开区和宁国经开区。一方面在省内先行探索碳达峰路径,以点带面;另一方面也是为积极申请国家碳达峰试点做好准备,夯实基础。国家首批碳达峰试点拟在全国15个省区选择35个城市和园区开展试点,我省分配了2个试点名额,目前正在组织省内城市和园区积极申报,按照通知是本月15号之前报到国家发改委。合肥市高新区经济发展和低碳转型工作基础较好,有望入选。3.许多城市曾经入选低碳试点,并制定了相关行动路线图,有些城市还发布了达峰方案,目前的碳达峰试点工作将在哪些方面有所不同并突破?
廖翠萍: 本方案中更强调加强总结评估和经验推广。国家部署过三批低碳试点城市,但没有组织彼此的经验分享和交流。其实,就算是遇到的挑战和困难的交流也是很有意义的一件事,期待这次的试点部署能在经验推广上形成一套比较完善的机制,真正使得试点的效益体现出来。基于此建议顶层设计方面出台完整完善的评估和推广的方案。
还有一个主要的不同点,在于城市新业态的发展与此前低碳试点时有了很大的变化,如可再生能源发电成本的大幅下降、装机规模的极大提高;电动车在交通领域的减碳作用也随着模化应用而增强。因此,这次碳达峰试点城市与以前的试点的路径会有很多的不同点,特别还有碳中和目标的加持。
范敏:相比以往的低碳城市试点,现有的达峰,可能会在以下几个方面有所突破:一个是构建新兴能源体系方面,目前国家包括绿电有很多的政策出台,各个省也有这个相应的试点政策;其次是科技创新,可能会有新的突破,比如重大的科技攻关项目的试点示范,第三个,可能在绿色金融方面,会有一些新的政策出台,比如南昌市作为绿色金融的试点城市,他们有一些新做法。
项定先:这次方案的一大突破在于分阶段多维度的目标体系。相比于各地区已发布的达峰方案,此次对于试点城市和园区的建设有了更加系统、详细、量化的指标体系,涵盖能源、产业、建筑、交通、循环经济、碳汇、技术等维度,同时要求明确2025年和2030年分阶段的目标值。
另一大突破在于有谋划有落地的项目支撑。此次方案要求要结合试点任务,提出在能源基础设施、节能降碳改造、先进技术示范、环境基础设施、资源循环利用、生态保护修护等领域拟开展的重点工程项目,必须明确项目内容、期限、预期效果等,避免了以往城市达峰方案重规划轻项目、重目标轻支撑的情况。
汤丽洁:之前我省从不同角度和领域积极探索低碳发展的路径,也取得了一定引领示范效应和宣传绿色低碳的成效。池州、宣城、六安、淮北、合肥五个城市入选低碳城市试点,池州高新区是国家低碳园区试点,蚌埠市是全国低碳交通试点,黄山风景区是全国低碳旅游示范区试点,2021年黄山风景区还提出了“近零碳排放景区创建”工作,正在加快打造文旅产业转型升级、绿色低碳新地标。
目前的碳达峰试点工作与之前的低碳试点工作出发点和最终目标都是一致的,因为处于不同的国内外形势和发展阶段,侧重点可能有所不同。
一是更具有可行性和操作性。《方案》和国家已经形成的“1+N”政策体系是紧密结合和一脉相承的,顶层设计已经基本构建,接下来就是政策的具体落实和实施,因此,《方案》更加强调可操作性。《方案》强调试点工作要聚焦破解绿色低碳发展面临的瓶颈制约,围绕能源绿色低碳转型、产业优化升级、节能降碳增效以及工业、建筑、交通等领域清洁低碳转型,谋划部署试点建设任务。同时《方案》要求,明确能源基础设施、节能降碳改造、绿色低碳先进技术示范、环境基础设施、循环经济发展、生态保护修复等领域的重点工程项目,推动重点工程项目有序实施,这也进一步强调了落地实施。
二是坚持统筹好发展和安全。《方案》提出,必须坚持安全降碳,要根据形势发展变化和工作实际进展,适时调整优化具体措施,在推动绿色低碳发展的同时,做好发展与安全统筹工作,切实保障国家能源安全、产业链供应链安全、粮食安全,确保人民群众正常生活不受影响。必须把握工作节奏和力度,坚持先立后破,有计划分步骤实施,对试点创建工作而言,不简单以达峰时间早晚或峰值高低来衡量工作成效,不搞一刀切。
三是注重科技和政策创新。《方案》要求,试点创建单位要加强科技支撑引领,聚焦绿色低碳科技需求,系统提出科技支撑“双碳”的创新方向,在绿色低碳科技基础研究、技术研发、应用示范、人才培养等方面先行先试,为实现“双碳”目标探索科技支撑路径。要加快完善有利于绿色发展的财政、金融、投资、价格政策和标准体系,研究建立以降碳为导向的园区绿色低碳管理机制,为“双碳”工作提供坚实政策保障。
4.《方案》的目标是为全国提供可操作、可复制、可推广的经验做法,您所在的地区有望在哪些方面提供这些经验做法?是否可举出几个具体案例?
廖翠萍:方案里面提的能源、产业、交通、建筑及机制创新等方面,广东都做了不少工作,比如在产业结构转型、支持高端制造业方面,以及新能源、新材料、新能源汽车、氢能产业等都有可圈可点的成绩。
项定先:武汉市在碳达峰先行先试、绿色金融、低碳科技创新方面有较好的优势和经验。武汉市是国家第二批低碳试点城市,在全国率先以市人民政府名义印发《武汉市碳排放达峰行动计划(2017—2022年)的通知》,有较好的碳达峰试点经验。
在绿色金融方面,武汉抢抓“中碳登”落户承载地、全国首批气候投融资试点区机遇,加速推进武昌区碳金融集聚区建设;在汉银行业机构充分发挥绿色金融主力军作用,在组织机制、产品服务等方面大胆探索,创新推出“绿保贷”、排污权质押贷款、跨履约期碳排放权质押贷款等业内领先、影响力大的绿色金融产品。截至2023年6月末,全市绿色贷款余额6166亿元,同比增长34.5%。
在低碳科技创新方面,2022年3月,湖北省科技厅已批复组建湖北碳中和技术创新研究院,围绕七大方向,引进国内外碳中和领域高端人才,开展碳中和关键技术研发。此外,华中科技大学筹划开展省部共建碳捕集利用与封存重大科学基础设施的建设,目前正开展预研预制和项目建议书完善等。
汤丽洁:以合肥高新区为例,合肥高新区总面积179平方公里,目前聚集企业超7万家,国家高新技术企业超2500家。2022年,全区实现地区生产总值1314亿元,以占合肥约1%的土地贡献了12%的GDP、近25%的税收和42%的规上企业利润。在全国国家级高新区综合排名已连续九年稳居前十。2021年,合肥高新区规上工业综合能耗为30.3万吨标准煤,单位工业增加值综合能耗为0.05吨标煤/万元,远低于《国家生态工业示范园区标准》的0.5吨标煤/万元。先后出台了全国工业园区首个绿色发展规划、支持绿色低碳发展若干政策、双碳路径专项报告、双碳工作绩效考核办法等配套政策文件。全国首创实施工业企业碳积分制度,建立了碳积分基础数据库和碳信用管理评价体系,成功探索建立了具有合肥高新区特色的低碳发展路径。田智宇:碳排放双控制度是实现碳达峰碳中和的一项重要制度保障,也是一项系统工程,涉及面广、影响复杂。《方案》的贡献主要体现在两个方面,一是推动有条件的城市和园区探索率先落实碳排放双控措施,并在实践中不断完善,包括碳排放统计核算、目标分解落实、综合评价考核、市场机制、法规标准体系等。二是碳排放双控核心是处理好发展、减排和安全的关系,城市和园区是经济发展的增长极,对用能用电安全的要求高,在城市和园区层面开展试点,有利于为全国层面更好统筹发展、减排和安全提供借鉴。
廖翠萍:只要推进了方案中的建设目标体系,包括能源、城乡建设、交通、循环经济、创新能力等多方面指标,对能耗双控转向碳排放双控都可以起到贡献作用的。同时方案给予的也只是一个参考指标体系,这就给各试点城市和园区提出碳达峰试点工作的目标和路径给予了因地制宜的灵活性。
陈迎:能耗双控向碳排放双控转变是能源系统绿色低碳转型的必然要求,因为随着可再生能源在能源结构中的占比上升,能耗双控与碳排放双控出现明显的背离。如何推进能耗双控向碳排放双控转变还有很多问题需要摸索。此次碳达峰试点,可以考虑选择可再生能源比例比较高的城市,例如西部甘肃或者青海省的某个城市,深入探索如何破解其中的技术和政策障碍,未来作为试点经验进行总结和推广。
范敏:我想会有很积极的推动和基础性的作用。如何为碳排放双控去做好相关的准备工作,特别是数据基础方面的一些工作,譬如碳排放的统计、核算与监控等非常重要,都如果碳排放的基础工作没做扎实,未来对碳排放双控考核会有影响。
项定先:《方案》有助于夯实碳排放统计核算体系。碳排放双控面临的一大实际难题是现有碳排放统计体系不完善,基础数据不全,考核指标难以获取。该方案在完善能源活动碳排放的核算与统计、健全工业生产过程碳排放的核算与统计、提高碳排放统计核算数据质量等方面进一步改善。
汤丽洁:全国和地方真正实施碳排放双控可能要到“十五五”,还有许多的准备工作要做,试点工作开展是能耗双控转向碳排放双控的铺垫和试水,有助于完善统一的核算标准体系,健全政策与考核制度,加强各地的能力建设,为全面开展碳排放双控工作打下基础。
6.您认为碳达峰试点为下一步中长期碳中和工作会做出哪些铺垫?试点可以如何发挥对碳达峰碳中和的示范引领作用?
田智宇:展望长期,城市和园区始终是能源消耗和碳排放密度集中的地区,碳达峰、碳中和的压力都很大。考虑到较长的基础设施寿命,统筹考虑碳达峰与碳中和既联系又区别的关系,合理规划现阶段的工作任务,能够为长远碳中和奠定好的基础。同时,实现碳中和要求大幅降低直接和间接碳排放,有条件的城市和园区,现阶段就可以在大幅降低直接排放方面开展探索创新。最后,碳排放双控涉及碳排放总量和碳排放强度两个指标,我国部分城市和园区碳排放已经进入平台期或者出现阶段性下降,开展试点也能够为未来持续深度降碳和提升碳生产力积累经验。
廖翠萍:方案中的目标体系是比较指导性质的,具体还需要试点去细化实施。例如新业态的个数没有体现规模,没有强调碳达峰指标(考虑到如今提及比较多的碳预算,实际上对碳达峰有了量化的考虑)、能源结构优化的控煤、绿色金融及转型金融的需求等;新能源汽车的保有量体现不了货运的减碳量、绿电绿证的提法目前也没有能够协同碳减排量的认定、碳排放监测与评估也需要进一步的标准化,等等这些工作的细化实施都可以进一步为碳达峰后碳中和的战略和路径以及两者的协同起到很好的铺垫作用。
陈迎:碳达峰不是最终的目的,是转向碳中和的过渡期,碳达峰应该追求高质量达峰,而不是越早越好。在试点过程中,要贯彻高质量达峰的理念,建立正确的碳达峰的导向,不是比谁早,而是需要为走向碳中和目标做好准备。
我注意到碳达峰试点建设内容是全覆盖的,覆盖能源、工业、交通、建筑各领域,既有重点工程,也包括科技和政策的保障,还专门提到开展全民行动。这个方案体现了全面性和系统性,强调了积极稳妥、因地制宜、改革创新、安全降碳四个原则。希望地方落实的时候能真正遵循政策导向,制定达峰试点的规划应该是把这些理念贯彻进去。
未来对碳达峰试点的评估和总结也很关键,不能按照达峰早晚来评价,而是需要全面综合地评价地方碳达峰的努力和成效,例如是不是有技术创新,制度创新,可以推广的经验等,相应的指标体系和评价方法也是需要进一步研究和探讨。
范敏:碳达峰试点是要为未来的碳中和奠定了良好基础,比如在产业结构的优化、新型能源体系的建设、科技创新的布局、绿色金融的推动等方面,都会有很积极的推动作用。另外非二气体减排,对于江西这类农业大省下一步中长期碳中和工作奠定坚实的基础。同时,一些政策的出台试点示范也为未来碳中和做了政策的铺垫,并且由于它区分了城市和园区的不同类别,针对性会更强。
项定先:该方案首批在15个省区开展碳达峰试点建设,共有35个城市和园区名额,这些城市和园区分布在东、中、西部地区,在地理位置、资源禀赋、发展阶段和功能定位等方面均具有很强的代表性,试点城市和园区的成功经验必将为全国范围的推广提供参考。
此外,该方案要求有关省区发展改革委指导试点城市和园区编制试点实施方案,明确重点任务、改革举措、重点项目和工作进度安排,确保试点工作取得实效,并将定期对试点建设开展评估。方案如何落地生根,使碳达峰工作落到实处,也是各个试点需要提供的经验模式。
汤丽洁:通过企业和地方调研,大家普遍认为达峰不难,中和不易,分阶段分步骤实施,每个阶段集中解决每个阶段的突出问题,达峰阶段,解决的是降碳的问题,可能有的地方重点在优化产业结构和能源结构;中和阶段,要解决实在降不了的碳排放怎么清零的问题,重点可能是颠覆性技术创新和新能源的使用。基础较好的地区可以先行探索碳中和,基础薄弱的可以先聚焦怎么达峰,发展有先后,达峰中和也应该有先后,方法和路径也有所不同,这就是探索和试点的意义所在。