青岛：碳减排与空气污染治理协同控制
2020年11月7日

绿色低碳发展智库伙伴

编者按：2020年9月22日，中国国家主席习近平在第七十五次联合国大会上作出庄严承诺：中国二氧化碳发排放将力争在2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。绿色低碳发展智库伙伴（GDTP）作为国内领先的智库交流平台，自2020年10月起举办“疫情后新形势下的省市达峰行动”系列研讨会。10月9日召开的第一场研讨会主题为“提升省市碳达峰雄心”。此次会议邀请到深圳、青岛、武汉三个城市的代表与近160名参会者分享和探讨地区实现碳达峰目标的方案和经验。本期编发的是青岛市生态环境局总量控制处刘赞副处长关于青岛碳减排和空气污染治理协同控制的介绍。本系列研讨会将持续开展，欢迎感兴趣发言的城市代表与我们联系。

工作背景与目标

  • 国家层面推动协同控制的政策和举措
2015年，《中华人民共和国大气污染防治法》第二次修订提出，实施区域大气污染联合防治和大气污染物与温室气体实施协同控制。2018年，十三届全国人大一次会议表决通过组建生态环境部，应对气候变化的职能由国家发展和改革委员会转隶到生态环境部，打通一氧化碳和二氧化碳，使得协同控制成为可能。2018年6月，中共中央国务院发布《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》，提出提升生态环境治理的协同性和对多污染物进行协同控制。习总书记在第75届联合国大会一般性辩论上发表重要讲话，提出两个年限：2030年二氧化碳排放达到峰值，2060实现碳中和。这为将来应对气候变化工作的目标和任务提出了指导性方向。最近，生态环境部在积极应对气候变化政策吹风会上，提出推进应对气候变化与污染治理、生态系统保护修复等工作协同增效的要求，同时在“十四五”规划中也有一些工作安排。
  • 青岛现状及面临挑战
第一，经济发展的压力。2019年青岛市GDP是1.17万亿元，增速6.5%。虽然位居全国重点城市前列，跨入万亿元俱乐部，但打破了青岛多年来“争11保12”的局面。以前青岛在全国排名12，2019年被宁波和无锡赶超，排名14。同时，郑州、济南与青岛GDP差距逐渐拉近。在这种情况下，协同控制替代依靠传统产业结构有望支撑青岛实现高质量发展。
  
第二，大气污染防治的压力。过去几年青岛市大气污染浓度逐年下降，二氧化硫和二氧化氮稳定达标，但是PM10尚未达标，PM2.5处于不稳定达标边缘。目前末端治理设施减排潜力所剩无几，如何保障空气质量稳定达标是青岛市面临的重要课题。青岛市作为沿海开放城市，与同类的副省级北方城市大连相比，空气质量稍好，但相比南方城市，例如深圳、宁波、厦门，空气质量略差。
  
第三，低碳发展和碳排放达峰的压力。2012年青岛被国家列为第二批、山东省首个国家低碳试点城市。青岛市发展规划中提出力争2020年左右实现碳排放达峰。最近几年的数据分析表明青岛市碳排放强度逐年下降，但碳排放总量仍有缓慢增长的态势，近两年增长态势趋缓，2018年出现下降，2019年又有小幅度上升，我们感觉青岛市已经到了碳排放达峰平台的边缘。2020年以后，如何控制碳排放量稳定不增，巩固前期碳排放成效，确保达峰目标实现，是我们面临的一大难题。
  • 青岛实施协同控制的意义
第一，协同控制是职能转隶之后，生态环境局推动气候变化工作的重要抓手。
  
第二，开展协同控制在协同增效方面有积极的成果，例如：制度、管理、政策等加强协同，数据、方法、资源等加强共享，从而实现资源的配置优化，实现空气质量达标和温室气体排放达峰。
  
第三，促进青岛经济高质量增长，增强城市竞争力，有利于吸引高端人才。
  • 研究目标
一是尝试找出适合青岛碳减排和大气污染治理协同控制的最有效、最经济的行动举措。
  
二是在此基础上，提出青岛市“十四五”期间协同控制的工作路径和发展目标，旨在推动青岛市经济高质量发展和城市竞争力，同时也为国家和地方主管部门完善协同控制政策提供相关支撑。
  
三是尽力融入高质量发展目标，追求三个目标协同。
  
该研究项目在能源基金会支持下，由中国科学院青岛生物能源与过程研究所、中国人民大学和青岛市环境工程评估中心共同完成。
  
已有工作进展
  • 经济转型升级与生态环境质量的关系
根据2013-2019年相关数据分析，过去6年青岛市GDP年均增速6%-8%，服务业增速10%-11%；能耗强度和碳排放强度低于全国平均水平。通过经济转型升级，青岛市基本实现了用更少的资源消耗和碳排放实现经济高质量增长的目标。针对重点管控企业的分析也有同样的结论，2013-2019年，青岛八大重点行业37家重点管控企业，虽然其综合能耗有所增加，但是碳排放总量有明显下降。另外，在重点行业中，钢铁行业吨钢的二氧化碳排放量过去几年中有明显下降。
  • 排放清单及治理措施减排效应评估
空气质量中制约碳排放达标的主要是PM2.5和PM10，根据我们对2012、2016、2018年青岛市PM2.5和PM10源解析可初步得出的结论是，燃煤、机动车和扬尘是颗粒物主要排放来源，其占比呈现如下趋势：2012-2018年，机动车尾气“贡献”逐年增大，燃煤污染“贡献”逐年减小。
  
通过对大气污染控制77项措施对减排空气污染物贡献量的分析，我们发现对PM2.5和PM10而言，扬尘控制贡献最大，其次是产业转型升级。二氧化硫的减排更依赖于能源结构优化调整和产业转型升级；二氧化氮贡献率较大是交通运输结构调整和能源结构优化调整。
  
通过对引起二氧化碳排放因素占比的分析得出，电力、热力、工业和交通是青岛生产端直接碳排放的重要部门；工业生产和建筑运营是电力热力消费的重要部门。
  
通过对69项碳减排措施的初步核算，2013-2018年间青岛市通过控制温室气体排放措施中锅炉治理贡献最大，其次是能源结构转型升级。
  • 大气污染治理和碳减排的同根同源性分析
我们发现交通运输、电力热力、工业三部门在二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物的协同排放最明显。
  
在分析减排措施协同控制效果时也得出了同样的结论，减碳措施一般都有减少大气污染物排放的效果，即除了扬尘、末端治理、散乱污治理外，其他共79项措施中的68项具有协同减排的效果。
  
对以上协同减排措施进行再次筛选，取得8个协同性比较好的措施，包括淘汰燃煤锅炉、煤炭总量控制、淘汰火电产能、清洁供暖、产业结构优化、天然气利用、可再生能源利用以及淘汰水泥产能。
  • 大气污染和碳减排协同控制情景分析
假定PM2.5、PM10、二氧化硫、氮氧化物4项污染物维持在2017年的排放水平，二氧化碳排放在2020年达到峰值。通过目标倒逼进行情景分析，确定“十四五”期间4项污染物以及二氧化碳排放目标和减排需求量。
  
除淘汰水泥产能、火电产能这两项落后产能的措施之外，协同性较好的六大措施可为碳排放达峰和空气质量达标贡献可观的削减量。同时还可以减少末端治理的投资，为实现“双达”提供良好的支撑。
  • “十四五”期间协同控制目标和重要领域
在项目报告分析的基础上，我们提出整体目标、空气质量达标目标以及碳排放控制目标，这是支撑下一步制定协同控制工作方案的主要内容。
  
根据分析，产业结构、空间结构、能源结构、运输结构这四项的协同性比较好，如果开展相关的协同控制能够起到非常好的作用。另外，除了协同性好的领域之外，青岛市要实现空气质量和碳排放的双达目标，则需要补充其他措施，例如碳汇、末端治理、建筑节能等。
  
协同控制工作方案的主要内容：
  
一是产业结构优化，包括培育新型绿色低碳产业、加强传统产业改造升级以及继续淘汰落后产能等；
  
二是空间结构优化，包括优化城市空间布局和优化园区布局等；
  
三是能源结构优化，继续实施能源消耗总量和强度双控要求、降低煤炭消费比重、清洁能源推进行动以及大力发展氢能等目标和要求；
  
四是交通结构优化，淘汰老旧车辆、压缩货物公路运输、推广清洁车船，加快轨道交通建设，推进岸电等方面的措施要求；
  
五是建筑节能及减少二氧化碳排放，强化建筑绿色认证、继续实施既有建筑节能改造、新型建筑推广以及大幅提升建筑能效等；
  
六是碳汇，林业碳汇和海洋碳汇相关的要求和目标；
  
七是末端治理。
  • 推进协同控制的体制机制和政策建议
一是健全市级协同控制机制。生态环境部门增加了协同控制应对气候变化工作之后，需要依赖很多部门合作推进，比如发改部门、工信部门、交通部门、建筑部门、林业部门等。通过建立健全市级协同控制机制，进一步强化相关工作机制和责任分工。
  
二是加强数据协同管理。低碳相关数据与生态环境大数据相融合，探索大气污染与温室气体排放清单一体化。
  
三是强化技术支撑。清洁能效、低碳技术以及相关技术的融合。
 
四是健全协同控制政策体系。探索项目碳评估，实现能评、碳评、环评一体化认证。探索建立排污许可证和碳排放许可相结合的制度。
  
五是强化企业主体责任。
  
六是加强宣传与交流。
 
下一步工作计划
  
我们将对项目提出的措施开展大气环境质量模拟，和“十四五”规划编制进行融合，按照已经设立出的框架，重新调整措施的活动量和目标，同时将加强成本效益分析，识别出可落实的重大协同控制项目。项目团队已经在以上研究工作的基础上完成了《青岛市碳减排与大气污染治理协同控制工作方案》初稿，并将继续细化完善，下一步将征求相关部门意见，最终将通过方案印发在全市共同推进协同控制工作方案中，将研究成果真正落到实处。