马爱民 ｜ 应对气候变化：“十三五”回顾与“十四五”展望
2021年1月21日

绿色低碳发展智库伙伴

编者按：2020年10月30日，绿色低碳发展智库伙伴（GDTP）2020年度研讨会在上海顺利召开。来自上海、北京、重庆、天津、四川、广东、湖北、浙江、山东、辽宁、海南、内蒙古等地的近150余名嘉宾参会。与会专家围绕着“聚焦十四五规划，展望碳中和未来”的主题，解读五中全会精神，研讨“十四五”规划中的碳目标设定、全国各区域深度减排的可能路径以及促进绿色发展的市场和政策手段。全天的研讨会吸引了近万人在线观看。本期编发的是生态环境部国家应对气候变化战略研究和国际合作中心副主任马爱民的主题演讲。

2020年9月22日，习近平主席在75届联大一般辩论时的讲话，宣示了我国2030年前二氧化碳排放达到峰值、2060年前实现碳中和的新目标、新远景，为我们下一阶段应对气候变化工作提出了更高的要求，如何落实这些目标？前不久韩正副总理到生态环境部召开了一个座谈会，围绕我国实施积极应对气候变化国家战略、达成碳达峰和碳中和愿景作出部署，特别指出要组织编制“十四五”应对气候变化专项规划、编制二氧化碳排放达峰行动计划、加快全国碳市场建设、积极参与全球气候治理，这些都是未来一个时期应对气候变化工作的重点。
 

编制实施五年规划是应对气候变化的重要手段

我在国家发改委工作了30年，经历了多个五年规划的阶段，对此深有体会。不论是在过去计划经济的年代，还是在社会主义市场经济的阶段，五年规划都是我们加强和改善宏观调控的重要工具。
  
我国五年规划，从行政层级划分，有国家级、省级、市县级规划；从对象和功能类别划分，有总体规划、专项规划和区域规划。总体规划是一种综合性、战略性、宏观性的规划，是指导我国整体发展的总纲；专项规划以特定领域为对象进行编制。总体规划提出的目标任务分解落实到特定区域，是指导各个领域开展工作的依据；区域规划是跨行政单元的区域性规划。专项规划包括基础设施建设、重要资源的开发保护、公共事业和公共服务等领域。而在公共事业和公共服务方面，首先是生态保护和环境保护领域。
  
我国从开展应对气候变化工作以来：
  
第一个反映了应对气候变化要求的是“十一五”规划，在经济社会发展的总目标中提出单位国内生产总值能耗降低和控制温室气体排放的总体目标。总的来看，“十一五”提出的目标是一个间接性、指导性目标。
  

“十二五”规划中，不仅在指导思想部分提出要降低温室气体排放强度，推广低碳技术，积极应对全球气候变化，而且在主要目标部分提出了应对气候变化各方面工作的目标，包括强度目标、能耗目标、可再生能源发展目标以及碳汇发展目标等。“十二五”规划中，应对气候变化第一次成为独立篇章，包括控制温室气体排放、增强适应气候变化能力和广泛开展国际合作三个部分的内容。

“十三五”规划的总体目标中提出低碳水平上升、碳排放总量得到有效控制的要求。这是五年规划第一次提到碳排放总量控制，几个方面主要的指标非常具体。“十三五”规划纲要中，专门有一章是关于应对气候变化规划，其中提出有效控制温室气体排放、主动适应气候变化、广泛开展国际合作等。
  
从“十一五”到“十三五”，可以看出我国应对气候变化，特别是对于控制温室气体排放的要求越来越高，从指导性目标到约束性目标，从间接性目标演化到对于碳排放强度控制的直接目标。
  
在控制温室气体排放方面，“十二五”规划中提到的是控制温室气体排放，“十三五”提出的是有效控制温室气体排放。在适应方面，“十二五”提出的是增强适应气候变化的能力，“十三五”提出主动适应气候变化，程度上有所加强。在目标方面，“十二五”到“十三五”的能耗目标从16%到15%，看起来略有下降，但碳强度目标从17%提高到18%，体现了我国对改变能源结构的要求，碳目标的下降超过了能耗下降。
  

“十三五”期间应对气候变化工作回顾

2018年应对气候变化工作从国家发改委转隶到生态环境部，应对气候变化体制机制逐渐完善。
  
在积极参与全球气候治理方面，推动《巴黎协定》的生效、推动达成《巴黎协定》的实施细则、提高国家自主贡献的力度、开展应对气候变化多双边合作。习近平主席9月份的讲话，已经清楚表明了这一点，生态环境部正在组织编制国家自主贡献的报告，将按照规定向联合国提交。
  
在调整经济结构与产业结构方面，服务业增加值占国内生产总值的比重从2005年的41.3%提高到2019年的53.9%，反映了我们通过改变经济结构、产业结构和产品结构来推动排放的降低。在节能和提高能效方面，工业领域规模以上工业企业单位增加值能耗，2019年比2015年下降超过15%，相当于节能4.8亿吨标准煤。在绿色建筑方面，绿色建筑占城镇新建民用建筑比例达到60%，通过城镇既有居民居住建筑的节能改造提升建筑运行效率。在交通运输方面，新能源汽车的销量占全球一半以上。工业、交通、建筑是能耗或者温室气体排放的主要领域，这些领域在“十三五”期间取得很大进展。构建低碳能源体系方面，新能源可再生能源发展速度很快。
  
在探索低碳发展模式方面，“十二五”以来，我国在低碳城市、低碳工业园区、低碳社区等方面探索推动低碳发展，各个省区在“十三五”期间出台制定了规划，或者控制温室气体排放的工作方案。有相当一部分城市，已经提出了温室气体排放达峰目标，比如上海提出2025年达峰，2035年要比峰值下降5%。在我的理解中，上海可能是第一个提出目标下降的地方。
  
还有一个很重要的方面在于创新应对气候变化的政策工具。国家开展碳市场试点，并启动全国碳市场建设。从7个试点的情况来看，有将近三千家企业参与，到2020年8月累计成交量4亿多吨，累计成交额将近93亿。尽管从2017年起暂停了审批新项目，但是自愿减排交易的活动还在进行。从效果来看，“十三五”温室气体排放主要目标已经提前完成，单位GDP二氧化碳排放持续下降，已经扭转了二氧化碳排放总量前些年快速上升的局面，为下一步实现二氧化碳排放达峰，2035年前实现稳中有降奠定了基础。
  
关于“十四五”规划的几点想法
  
目前“十四五”规划工作正在进行中，各地方也在研究制定应对气候变化“十四五”规划。“十四五”期间，国际上，我们面临实施《巴黎协定》的挑战，尽管全球很多国家已经提出推动低碳发展方面的设想，但仍然存在一些不确定的因素。我国一方面要提高行动力度，这一点已在习近平主席的讲话中得到反映。另一方面，国际上要求中国增加对其他发展中国家的支持。在国内，我们面临着经济下行的压力，在此条件下继续推动经济发展向低碳方向转型是我们面对的重要课题。这个过程中也存在着机遇，推动经济高质量发展必然会带动经济结构的调整、效率的提高。我们同时提出要实现生态环境的高水平保护与应对气候变化的有机融合，这为我国控制温室气体排放和应对气候变化提供了有利条件。
    
从时间尺度来看，我国目前正在研究到本世纪中叶温室气体低排放战略，这是《巴黎协定》对各国提出的要求。生态环境部很快会组织制定到2030年前的达峰行动计划，同时制定“十四五”应对气候变化规划，如此构成了30年、10年、5年三个时间节点的规划。五中全会还给出到2035年目标的要求，这是两步走目标的一个重要时间节点，以后可能也会出现在应对气候变化的时序目标中。
  
应对气候变化的基本思路，首先是立法，建立长远有效的保障机制，通过规划来落实长期的目标，为降低碳强度提供抓手，同时要关注实施总量控制。我们会继续开展各种类型的试点来尝试新的发展模式，探索推广好的做法和经验。全国碳市场的建设为我们提供了控制温室气体排放目标的灵活机制，可以降低全社会落实目标的成本。同时，生态环境部正在组织研究制定《国家适应气候变化战略2035》，我们在2013年提出第一个国家适应气候变化战略，目前正在准备更新。未来不仅要关注政策的完善，更要关注技术的进步，如何能够更快地推动低碳技术的产业化、商业化，公众的参与以及像绿色金融这样保障性的手段，对于未来目标的实现都很重要。
 
关于“十四五”应对气候变化的工作建议：
 
第一，实施积极应对气候变化国家战略。坚定不移地推进全球气候治理进程、坚定不移地强化应对气候变化的国内行动、坚定不移地深化应对气候变化的国际合作。
  

第二，积极引领气候变化国际谈判走向，最重要的是落实《巴黎协定》。

第三，推动应对气候变化工作主流化，不仅要制定应对气候变化的规划，更要将应对气候变化的内容纳入到国民经济和社会发展规划中，包括地方规划，部门规划，甚至进入到企业发展决策进程中去，只有这样，才可能使应对气候变化工作和经济发展结合起来。

我认为“十四五”规划的目标，要与“2060年前实现碳中和，2030年前达峰”的大的目标衔接起来。过去的规划都是碳强度的控制目标，在提出达峰的背景下，在有条件的地方、部门尝试碳排放总量的控制。
  
要完成这样的一些目标，非常重要的是要加强气候变化政策工具的创新，对于不同的主体要采取不同的政策工具。对于地方政府部门，应该强化行政管理手段的应用，包括过去几年在进行的国家碳强度目标的分解落实。“十四五”期间，有关气候变化的内容将会纳入到中央环保督察中去。对于企业来说，则要更多地发挥市场机制的作用，国家目标的分解要通过市场机制下达到企业，使企业承担起责任。
“十四五”要适应职能转变管理体制的要求，加强应对气候变化和生态环境保护工作的融合，加强应对气候变化干部队伍的能力建设，加强应对气候变化基础工作制度和工作体系的建设。同时要利用应对气候变化和污染治理协同效应提供的新机遇，“打通一氧化碳和二氧化碳”。
  

文稿整理/陆彬