两会观察|2025年能耗强度下降3%，意味着什么？
2025年3月11日
绿色创新发展研究院iGDP
编者按
3月5日，在第十四届全国人民代表大会第三次会议上，国务院总理李强作政府工作报告。在今年的政府工作报告中，“绿色”成为关键词之一，总共出现了16次。报告中还对2025年的能源工作提出预期目标：单位国内生产总值能耗降低3％左右，生态环境质量持续改善。
单位国内生产总值能耗又称能耗强度，即单位国内生产总值所需消耗的能源。这一指标能够反映经济增长对能源的依赖程度以及节能降耗状况，衡量经济增长与能源消耗的“脱钩”程度。
2025年是“十四五”的收官之年，能耗强度更是“十四五”中国经济社会发展的约束性指标之一。今年能耗强度下降3%的目标意味着什么？能否助力“十四五”能耗强度总体指标的实现？为实现这一目标，今年还需做好哪些工作？
近日，绿色创新发展研究院（iGDP）代理副主任杨鹂接受中国环境报采访，基于iGDP的研究分析，对最新提出的能耗强度目标给出解读，以下是媒体报道全文。
国务院总理李强近日作政府工作报告时指出，今年发展主要预期目标中，单位国内生产总值能耗降低3%左右。
2021年，“十四五”开局之年，政府工作报告便明确了“五年算总账”的目标值——“十四五”时期单位国内生产总值能耗累计下降13.5%。其后每年的政府工作报告均会明确每年的目标值。
如果这是一场考试，五年相当于五道大题，2025年作为“十四五”收官之年，确定多少目标值意义重大，既要考虑当年国内生产总值（GDP）增长与能源消费增速能在多大程度上“脱钩”，又要充分考虑过去几年的“脱钩”成效，争取最后的通关。
那么，在这种背景下，确定3%的目标意味着什么？基于过去四年的努力和成果，叠加今年3%的目标值，“五年算总账”时我们能否底气十足？为实现这一目标，今年发力的重点是什么？记者采访了相关专家。
“踮踮脚尖”能够着，适度可行，但仍具挑战
“这一目标适度可行，但仍具挑战。近年来，我国单位国内生产总值能耗持续下降，过去几年年均降幅大约在2.5%-3.5%之间。因此，3%的目标符合过去的下降趋势，并非激进目标，大概率能够实现。但在当前能源消费刚性增长、部分行业高耗能仍难以大幅压降的情况下，完成这一目标仍需加大努力。”中国能源研究会能源金融与法律分会副秘书长郭海飞告诉记者。
还有专家认为，这是“踮踮脚尖”能够着的目标。
单位国内生产总值能耗反映了经济增长对能源的依赖程度以及节能降耗状况，直接衡量经济增长与能源消耗的“脱钩”程度。单位国内生产总值能耗降低3%左右意味着每单位国内生产总值所需消耗的能源将减少约3%。
中国建筑钢结构研究院院长、中建科工创新研究开发院院长李任戈分析说，以2023年我国GDP超126万亿元测算，3%的能耗强度下降相当于节约3.78亿吨标准煤，超过北京市全年能源消费总量。
“这一目标延续了‘十三五’以来年均2.7%的能效提升趋势，但要求更高，凸显了从粗放增长向集约发展的决心。”他说。
记者了解到，根据绿色创新发展研究院（iGDP）的测算，扣除原料用能和非化石能源消费量，2021年、2022年单位国内生产总值能耗下降率分别为3.5%和3.4%；2023年、2024年，根据国家公布的数据，单位国内生产总值能耗下降率分别为0.5%和3.8%。
绿色创新发展研究院（iGDP）代理副主任杨鹂认为，设定2025年单位国内生产总值能耗下降3%的目标，可以确保我国如期实现‘十四五’期间单位国内生产总值能耗下降13.5%的总体目标。
杨鹂向记者介绍说：“考虑到今年全球地缘政治和贸易保护主义影响，结合我国结构性调整和新旧动能转换的压力等影响因素，综合来看，我们认为这一目标的设定是合理的，不过于激进，在付出努力的情况下是可以实现的。”
挑战在于如何兼顾经济稳增长和绿色低碳转型
就难度而言，郭海飞说：“实现3%的目标具有一定的挑战性。”
难在“既要又要”的现实需求。
政府工作报告指出，2025年，“扎实推进高质量发展”，“国内生产总值增长5%左右”。郭海飞说：“这意味着要在保持一定经济增长的同时，通过提高能源利用效率、优化产业结构来降低能耗，其中的挑战在于如何兼顾经济稳增长和绿色低碳转型。”
他认为，一方面，我国正处于工业化、城镇化快速发展阶段，能源消费仍保持刚性增长态势，且高耗能产业如钢铁、水泥等在经济结构中仍占有一定比重，这些产业的转型升级需要时间和大量投入。
另一方面，随着前期节能工作的推进，容易实施的节能措施大多已经完成，后续挖掘节能潜力的难度逐渐增大，成本也会相应提高。
一位不愿具名的专家说：“优化产业结构需要时间，尤其是一些地方对传统产业还有依赖性，财政压力较大，要转向发展附加值高、绿色低碳的产业或者进行传统产业转型升级并非一蹴而就的事。”
另外，钢铁、石化、水泥等行业的节能降碳工作继续向纵深推进的话，可能牵涉到更根本的转变，比如工艺更新、流程调整等。比如，我国钢铁行业在超低排放、绿色工厂建设、能效提升等方面做了大量工作，也有明显成效，但未来仍然面对较高的降碳要求。推进钢铁生产工艺从长流程向短流程转变的过程中，也面临新的问题，如废钢不够用且价格较高。
专家认为，要兼顾‘保经济’和‘节能’存在一定难度。
此外，还有专家表示，在推进“两新”工作的同时，新设备、新能源车等在节能增效、降碳减污等方面具有优势，但淘汰下来的老旧设备和用品的合理处置、回收利用也要耗能，制造新设备和新用品也要耗能，这些都需要一并考虑，要从全生命周期的角度进行评价和研究。
具体发力上，优化产业结构是重中之重
有短板补短板，有弱项强弱项。
在具体发力点上，“优化产业结构”是专家普遍认为的重中之重。
李任戈认为，降低能耗强度的本质是优化产业结构。例如，通过淘汰高耗能落后产能（如钢铁、水泥行业低碳改造），扩大低能耗的数字经济、服务业占比。2024年“两新”政策（设备更新、以旧换新）已推动新能源车渗透率超50%，显示出消费端与生产端的联动效应。
郭海飞认为，应加快能源绿色低碳转型发展步伐，加大绿色能源投资。同时，加大对战略性新兴产业的扶持力度，如新能源汽车、智能制造、数字经济、绿色建筑等，提高其在国民经济中的比重，培育新的经济增长点。加快发展金融、物流、科技服务、文化旅游等行业，发挥服务业能耗低、附加值高的优势。
此外，专家们结合自己的领域提出不同的建议。
杨鹂说：“今年值得关注和突破的方面包括：加快推进煤电低碳化改造，以支持绿色电力供应；加快热泵在工业余热利用以及工业过程电气化改造中的应用；加快建筑和交通等领域可再生能源替代等。通过加快节能低碳技术的推广应用，挖掘节能潜力，从而为实现目标提供有力支持。”
此外，专家认为，应加快建设完善全国用能权、碳排放权交易市场，完善绿色金融体系，通过市场机制激励企业节能减排和绿色发展。同时，推动科技成果转化和产业化应用，加速绿色技术在各行业的普及和推广，提高经济的绿色化水平。