会议观察|G20和COP29先后闭幕，国际民间组织敦促各方加速实现气候目标
2024年12月20日
绿色创新发展研究院iGDP
尽管在集体量化气候资金目标 (NCQG)和全球碳市场协议等方面取得了一定积极进展，COP29仍在一片争议声中落幕。更多的期待被寄托至2025年，这一年不仅是新一轮国家自主贡献（NDC）更新之年，也是《巴黎协定》签署十周年。在此背景下，聚光灯已早早从阿塞拜疆转向COP30主席国巴西。
与COP29同时期，巴西于11月18至19日举办了二十国集团峰会(G20)。本届G20以“构建公正的世界和可持续的星球”(Building a Just World and a Sustainable Planet)为主题。在气候和能源领域的讨论中，G20与COP29形成呼应，共同聚焦气候减缓、气候融资等关键议题。
G20由19个国家以及欧盟和非盟两个区域体组成，贡献了全球85%的GDP和75%的贸易，同时覆盖了世界上三分之二的人口[1]。联合国环境规划署（UNEP）的《2024排放差距报告》[2]指出，除非盟外，G20成员国在2023年的温室气体排放量占全球总排放量的77%，其中包括中国在内的六大主要排放国（地区）占比高达63%。由于G20在经济、贸易和人口等方面的突出地位，G20在引领和推动应对气候变化的进程中可以发挥重要作用。另一方面，基于G20成员间的排放差距，探讨如何在“共同但有区别的原则”下促进公正转型也尤为关键。
民间社会会议（C20）作为G20的重要配套活动，为社会组织提供了向G20集团传递政策建议，反映公民利益的平台与交流机会。
图1 12月11日，C20峰会代表积极参与互动
图源：C20 Brasil
作为面向全球应对气候变化进程的研究型智库，绿色创新发展研究院（iGDP）在积极参与COP29的同时，全程追踪了C20下环境、气候公平与能源公正转型工作组（WG3 Environment, Climate Justice and Just Energy Transition）的讨论进程。本文基于该工作组的政策建议[3]，结合G20当前的气候行动与《二十国集团领导人里约热内卢峰会宣言》[4]（以下简称《宣言》），为读者解读G20峰会关于能源与气候的讨论中，来自国际民间组织的发声。
G20国家亟需明确且更有雄心的气候减缓目标
今年G20峰会之前，C20在提交的政策建议中呼吁：
· G20应当在制定NDC时与1.5℃温控目标保持一致，到2030年，较2019年至少减少43%的温室气体排放并设置更高的减碳目标，到2035年至少减排60%[5]。发达国家应带头并设定更高目标。
· 在本十年内，由发达国家、排放大国和主要化石燃料生产国带头，引领全球逐步淘汰所有化石燃料，包括禁止勘探新化石燃料储备，承诺并负责任地停止开采已探明储备等。
· 制定行动路线图，推动实现以全球盘点决议为代表的各项国际承诺，包括到2030年实现工业脱碳、三倍可再生能源装机、将能效提升一倍，以及减少非二氧化碳温室气体排放（包括至少减少30%的甲烷排放[6]）。
可以看到，C20政策建议中的量化目标与“第一次全球盘点报告”、“全球甲烷倡议”等国际性倡议保持一致，此外特别强调了发达国家、排放大国和主要生产国需要带头承担更多责任，以促进公正转型。
在G20峰会通过的《宣言》中，G20成员国表示将积极响应全球盘点中相关内容，制定富有雄心、覆盖全经济范围的NDC减排目标，涵盖所有温室气体、部门和类别，并与1.5℃温控目标保持一致。基于现有政策和目标，支持将可再生能源装机提升至三倍和将全球年均能效提升至两倍。
图2 C20峰会会场
图源：C20 Brasil
C20在回应G20宣言内容时[7]，肯定了G20以更强有力语言重申1.5℃温控目标，以及三倍可再生能源装机目标和两倍能效目标，但同时指出G20几乎未在《宣言》中提及转型脱离化石燃料（transition away from fossil fuels），唯一相关内容是回顾了2009年时逐步淘汰低效化石燃料补贴的承诺。
伦敦政治经济学院格兰瑟姆气候变化与环境研究所的一项研究认为[8]，这条关于淘汰低效化石燃料补贴的承诺尚未得到很好的落实：研究分析“化石燃料补贴追踪”（Fossil Fuel Subsidies Tracker）的结果表明，2010-2022年间，只有32%的G20国家减少了化石燃料占GDP的比重。同时，逐步淘汰化石燃料补贴的承诺也鲜少在G20国家的国内政策中得到重申。
基于国际货币基金组织（IMF）的数据，从2020到2022年，明确的化石燃料补贴几乎翻了一番，达到1.3万亿美元。这一数字恰好与COP29上达成的新的气候融资集体量化目标(NCQG)[9]一致。换言之，如果能将对化石燃料的补贴全部用作气候资金，2022年就已经可以达到NCQG目标金额。此外，国际可持续发展研究所（IISD）基于对G20国家公共财政的研究显示[10]，2023年，G20国家对可再生能源的支持不足化石燃料补贴的1/3。
按照当前无条件国家自主贡献目标，到2030年，G20的平均减排量较2019年水平的变化量远不及20%，且在现有政策情境下，当前尚不充分的NDC目标将难以实现。尽管G20在《宣言》中并未提出明确的量化目标，但重申对全球盘点中协议的支持可被视为积极信号。G20下一步表现如何，预计将在明年新一轮NDC中见分晓。
图3 G20成员或难以实现当前尚不充分的NDC目标，需大幅加快脱碳才能实现净零目标。
来源：UNEP《2024排放差距报告》
气候融资还需“开源”和“减负”
当气候资金谈判争议笼罩巴库时，G20作为全球主要经济体合作的重要平台，相关讨论备受关注。在《宣言》中，G20提及了成员国对巴库达成NCQG目标的期待，以及对COP29和COP30的支持。不过，除了强调扩大公共或私人资金对发展中国家气候投融资的重要性，并重申去年《新德里宣言》中关于尽快达成气候融资万亿级目标的共识外，今年的《宣言》中并未提出更具体的措施或目标。
C20的政策建议中主张，促进气候融资需要“开源”和“减负”双管齐下。
在“开源”方面，一项相对可行的途径是进行税制改革。C20认为，可以在联合国国际税收合作框架公约（UNCITC）框架下逐步推进财富税改革，并对主要污染行业（如化石燃料行业、航运和航空业）征税，以推动渐进式税改。而为公正和公平的能源转型提供资金，必须成为各税收政策的核心。
以财富税改革为例，经济学家加布里埃尔·祖克曼在受G20委托撰写的报告[11]中预估，通过对全球约3000名超高净值人群征收最低2%的财富税，至少可以带来每年2000至2500亿美元的资金。而对航运、航空、油气等高排放行业征税，也可带来百亿至千亿规模的资金[12]。
在“减负”方面，C20主要提出了对规范气候融资形式和运行机制的要求。国际环境与发展研究所（IIED）针对58个最不发达国家和小岛屿国家的研究[13]显示，2022年，这些国家接收的气候融资金额为280亿美元，其中148亿是以贷款而非赠款的形式提供的。当年，这些国家偿还的债务金额达590亿美元。对于受气候变化影响最大的最不发达国家和小岛屿国家而言，沉重的债务严重阻碍了其加强气候韧性、促进气候适应的进程。
切实从最不发达国家和小岛屿国家的立场出发，C20认为，对于公共资金来说，气候融资应当独立于包括政府开发援助（ODA）在内的其他发展资金，且应该以赠款为主，以免增加税务负担。同时，C20希望通过由公共或私人债权人取消主权债务，到2030年前将优惠资本至少增加五倍，从而促进债务正义。
本次G20《宣言》中也提到了通过渐进式税改解决不平等问题并支持可持续发展目标（SDGs），以及推动对超高净值人群的有效征税的支持。尽管《宣言》未特别将税改与气候目标相关联，但这可被视为未来促进气候融资来源的积极方向之一。不过在具体落实层面，仍需进一步明确行动路线。此外，对于气候融资的具体定义和实施机制，仍然存在相当多的模糊地带，近期将仍旧会是发展中国家与发达国家博弈的重要领域。
CCS等减排技术应用争议难消
持续发展可再生能源已成共识路径，同时新兴减排技术研发及其争议也不可忽视。国际能源机构（IEA）发布的《净零路线图》[14]指出，碳捕集、利用与封存（carbon capture, utilization and storage, CCUS）、氢能、可持续生物燃料等技术对实现净零目标来说至关重要，到2030年，需要加速推动这些技术的发展。
图4 碳运输管道
图源: Denbury Inc. via Redux
G20在《宣言》中表示将支持实施包括减排和去除技术（abatement and removal)在内的零碳和低碳技术。G20下的“20国集团科学机制”（S20）也在其政策建议[15]中多次提到，在转型阶段，对于难以脱碳的产业，使用碳捕集与封存技术（CCS）对实现能源完全净零目标来说非常重要。
然而，C20在政策建议中提出了相反意见，认为应当禁止对未经科学验证的技术进行补贴和共同融资，包括碳捕获与封存（CCS）、碳捕获、利用与封存（CCUS）和二氧化碳去除（CDR），以及可能会增加地方社区风险的碳或生物多样性抵消等项目。
实际上，针对这类技术的实际应用影响，学术界和国际上仍存在较大争议。IEA在《净零路线图》中也指出，如果未能提高气候雄心目标，或将造成额外的气候风险，同时导致要依赖大规模部署碳去除技术来达到1.5℃温控目标。这不仅成本昂贵，且大规模使用带来的影响尚未经过检验。
近日，《自然通讯》上的一篇论文[16]指出，实现二氧化碳净零排放的过程需要一定的碳去除（CDR），但当前的净零气候承诺过度依赖基于土地的CDR承诺，这将对食物安全、生物多样性和原住民生计带来风险。在不少民间组织[17]看来，这些技术可能会造成灰色地带，减缓转型脱离化石燃料的进程，并且对技术的无序开发和使用或将造成新的生态问题，有损土著居民权利。
2025年的G20峰会将由南非主持，这也是非洲国家首次担任G20主席国。南非总统拉马福萨此前表示，南非会将以气候韧性、债务减缓、能源转型融资和关键矿产为明年G20的讨论重点[18]。绿色创新发展研究院（iGDP）将会持续跟进相关进程，期待下一届G20峰会能推动相关议题讨论，更多地反映发展中国家的切身利益。
参考文献
[1] https://www.g20.org/en/about-the-g20
[2] https://www.unep.org/emissions-gap-report-2024
[3]C20 Working Group 3 Policy Brief. https://c20brasil.org/wp-content/uploads/2024/10/C20-WG3-Environment-Climate-Justice-and-Just-Energy-Transition_Policy-Brief_final.pdf
[4]https://www.g20.org/en/documents/g20-rio-de-janeiro-leaders-declaration
[5] 与第一次全球盘点量化目标一致，https://unfccc.int/sites/default/files/resource/cma2023_16a01C.pdf
[6] 与全球甲烷倡议量化目标一致，https://www.iea.org/reports/global-methane-tracker-2022/the-global-methane-pledge
[7]C20 Response to the G20 Rio de Janeiro Leaders’ Declaration. https://c20brasil.org/wp-content/uploads/2024/11/C20-s-Position-to-the-G20-Rio-de-Janeiro-Leaders-Declaration.pdf
[8]https://www.lse.ac.uk/granthaminstitute/news/closing-off-the-taps-time-for-the-g20-to-phase-out-fossil-fuel-subsidies/
[9]https://unfccc.int/sites/default/files/resource/cma2024_L22_adv.pdf
[10]https://www.iisd.org/publications/report/renewable-energy-support-g20
[11] https://gabriel-zucman.eu/files/report-g20.pdf
[12] https://unclimatesummit.org/the-cop29-finance-staircase/
[13]https://www.iied.org/worlds-least-developed-countries-spend-twice-much-servicing-debts-they-receive-climate-finance
[14] IEA (2023), Net Zero Roadmap: A Global Pathway to Keep the 1.5 °C Goal in Reach,https://www.iea.org/reports/net-zero-roadmap-a-global-pathway-to-keep-the-15-0c-goal-in-reach
[15] https://s20brasil.org/wp-content/uploads/2024/08/TF-Energy-Transition-Process-Final-S20-Brasil-2024.pdf
[16] https://www.nature.com/articles/s41467-024-53466-0
[17]https://www.environewsnigeria.com/cop29-giving-entry-to-carbon-markets-makes-dangerous-step-backward-for-climate-justice-campaigners/
[18]https://www.thepresidency.gov.za/remarks-president-cyril-ramaphosa-launch-south-africas-g20-presidency-gcis-media-centre-cape-town