“公正转型的COP”能否实至名归？iGDP的观察与贡献|贝伦进行时
2025年11月20日
绿色创新发展研究院iGDP
本届贝伦气候大会开幕前，就被认为会是一场“公正转型”COP。此次COP30气候大会的首要议题即包括公正转型，最终达成重要成果的可能性很大，有可能为全球落实公正转型奠定基础。COP30开幕式上，联合国气候变化框架公约执行秘书西蒙·斯蒂尔说：“我们早已统一战线，转型道路必须具有包容性与公正性，涵盖全部经济领域和社会层面。现在，我们必须就具体步骤达成共识，将愿景转化为行动。”
01 “公正转型的谈判让我看到希望”
“公正转型”COP的说法，不仅与谈判进程有关，也与主席国巴西的关注点一致。
推动公正转型，一直是巴西的国内需求，也是其在国际舞台的主打概念。2024年10月，作为G20主席国的巴西就在能源转型部长会议上促成了《G20能源公正与包容转型原则》，尽管是自愿性文件，但仍为其他双边及多边合作中有关公正转型的讨论，提供了很好的基础。
中国与巴西在此议题上高度契合。2024年11月，习近平主席访问巴西期间，中巴将双边关系定位提升为“携手构建更公正世界和更可持续星球的中巴命运共同体”。联合声明中支出，“中方支持巴方走公正、包容、可持续和消除饥饿与贫困的发展道路”。
美国缺席，中国成为毋庸置疑的主角，也在公正转型议题上掌握了一定话语权。77国集团加中国已提出建议案，呼吁建立公正转型机制。
土著群体积极甚至激进地参与，也在时刻提醒谈判各方，全球应对气候变化的转型过程中，包容、正义、尊重主权的重要性。在一场多机构组织的记者招待会上，一位NGO领袖说：“公正转型议题的谈判让我看到（解决危机的）希望”。
02 公正转型机制仍待深入探讨
COP30会场外，众多倡导者们手持旗帜，呼吁公正转型。
图源：Climatenetwork
无论公正转型机制如何设置，落实是最大挑战。谈判场外，公正转型的讨论无处不在。各类型讨论活动的组织方类型极为多样，充分展现出公正转型是一个跨领域话题。组织方包括政府与国际组织（如 IRENA、ILO）、工会与劳工组织（ITUC）、公民社会与 NGO（WWF、CAN International）、学术机构、区域组织，以及原住民代表。这种多方参与的研讨活动不仅为气候谈判提供科学分析和实践经验，也通过多方联盟和社会倡议强化了全球气候治理中来自社会的声音。
iGDP在现场观察到，各方讨论内容已经从概念层面进入到如何将公正转型落实到政策和行动，主要涵盖到经济、社会和治理三个维度下的7个角度。其中包括：技能与就业关注如何在转型过程中保障工人权益，提供再培训和绿色技能，确保有尊严的工作。公平、正义与包容性强调弱势群体、性别平等和气候正义，避免转型加剧社会不平等。原住民与社区权利突出传统知识和土地保护，确保这些群体在政策制定中拥有话语权。融资与地方化实施则聚焦资金如何流向城市、社区，推动自下而上更加实际的行动。产业与部门转型主要关注煤炭、化石燃料、关键矿物等高排方行业，探讨退出路径和替代方案。治理与合作机制讨论法律、政策和国际协作，确保公正转型不仅有承诺，还有执行力。
03 公正转型落实需突破传统框架
公正转型从理念转为可衡量的行动的关键之一在于突破传统框架的束缚。
过去，公正转型的讨论主要集中在能源领域，尤其是煤炭退出和“公正能源转型伙伴关系”（JETPs）。然而，要实现《巴黎协定》目标，各国必须在国家自主贡献（NDC）框架下推动深度的跨行业、跨区域转型，并兼顾化石能源依赖国家、小岛屿国家、农业经济体以及与全球贸易相关地区的特殊需求。公正转型不能仅限于能源行业，而应涵盖所有经济部门，纳入气候适应和韧性建设，形成全球性、系统性的转型路径。同时，必须尊重各国国情，避免“一刀切”，确保转型与国家发展优先事项保持一致。
传统公正转型侧重于劳动力再培训和体面工作，但全球南方的需求更广泛，必须整合经济增长、减贫、社会保障和弱势群体保护。公正转型应以发展为导向，成为经济发展的新引擎，兼顾环境、就业和社会公平。
现有机制如公正转型工作方案（JTWP）和年度高级别部长圆桌会议虽然促进了国际交流和对话，但要实现行动，需要新的制度安排和工具，解决全球公平问题，解决全球南方国家面临的具体挑战和障碍。例如，“贝伦行动机制”是由广泛的民间社会组织提出的新多边机制提案，旨在将公正转型的承诺转化为实际行动，解决阻碍公正转型的全球规则，形成更有包容性的政策框架。
此外，在融资和实施方面，创新机制至关重要。南方国家由于资金不足和能力障碍，无法独立实现公正转型。例如，气候投资基金（CIF）和亚洲开发银行（ADB）已探索将公正转型纳入工业脱碳和能源转型项目，结合社会保障和再培训措施。同时，私营部门的参与需要风险缓释工具，如贷款担保和混合融资。
04 iGDP参与COP30公正转型议题讨论，贡献全球南方视角
在本届COP30现场，iGDP在多场活动中分享了机构在公正转型领域的最新洞察和思考，希望促进多方交流与合作。
11月14日，在西班牙角主办的“全球公正转型实践”会议中，iGDP主任胡敏、智利环境部副部长Maximiliano Proaño Ugalde、助力煤炭淘汰联盟 (Powering Past Coal Alliance, PPCA)秘书处负责人Julia Skorupska、西班牙生态转型和人口挑战部公正转型顾问Julián Martínez Bejarano共同探讨公正转型在不同国家和部门的实施经验、良好实践和所面临的障碍。
Maximiliano Proaño Ugalde提出，智利将公正转型视为解决去碳化过程中产生的许多环境和社会环境问题的方法。转型不能只被理解为环境问题，而必须是公正社会环境转型。Julia Skorupska认为公正转型是加速气候行动和建立所需社会合法性的关键。Julián Martínez Bejarano认为，西班牙在六年内将燃煤发电量减少了90% 以上，证明了气候雄心必须与公正转型齐头并进。西班牙的公正转型战略核心是社会对话，并要求社会经济效益发生在受影响的同一地区。
胡敏分享了中国公正转型经验。她提到，中国的能源转型不仅涉及煤炭生产，还包括主要耗煤地区，以及其他两高行业，这对劳动力结构提出了重塑要求。长期以来，中国在资源依赖型地区推进可持续发展，与公正转型理念高度契合。
胡敏认为，中国公正转型是“发展导向”，核心在于通过创造新的经济机会，促进区域整体经济增长，确保转型不仅是能源结构调整，更是经济和社会的全面升级。目前中国已建立财政机制，包括区域可持续发展基金和煤炭生产资源税等，为地方政府探索创新项目提供资金灵活性。同时，借鉴欧洲经验，中国正在探索利用文化和旅游资源赋能煤炭地区，推动产业转型和就业增长。
“全球公正转型实践”会议，iGDP主任胡敏发言（左二）
图源：iGDP
11月17日，由山西科城能源环境创新研究院、Agora Think Tanks、绿色创新发展研究院（iGDP）三家联合举办的“煤炭依赖地区的公正转型”UN主题边会，汇集了来自中国、德国等煤炭依赖地区、气候政策制定机构、国际智库的专家学者，围绕煤炭地区的公正转型，聚焦国家战略、国际合作、地区挑战和融资机制四大方向，探索煤炭依赖地区应对经济与就业挑战的政策路径与实践经验。
在会上，iGDP主任胡敏代表机构课题组介绍了《加速全球南方的绿色与公正转型》报告的初步成果。
iGDP主任胡敏介绍《加速全球南方的绿色与公正转型》报告。
图源：iGDP
她提到，这项研究提出了一个以国家为主导、与可持续发展目标（SDG）对齐、以人为中心的行动框架，旨在帮助全球南方在气候与经济双重挑战中实现公平、包容的转型。报告指出，全球南北在公正转型的优先事项上存在显著差异：北方更关注体面工作、能源转型、劳动力再培训和公正转型基金，而南方则更重视经济增长、减贫、弱势群体保护和社会保障。这种差异反映了南北双方不同的社会经济背景，意味着公正转型必须因地制宜，避免“一刀切”。
报告梳理了UNFCCC、G77+中国、巴西G20原则等国际框架，强调绿色转型不仅是气候解决方案，更是经济发展的新引擎，必须以人为中心，兼顾环境、就业和社会公平。报告呼吁，全球南方要加速公正转型，必须承认南北差异，构建发展导向的综合框架，并获得大量、针对性的国际资金和技术支持，确保转型不仅实现气候目标，还推动经济增长和社会公平。
公正转型议题若能在COP30最终决议中有所进展，将对推进该议题具有里程碑式的意义，它标志着公正转型议程从原则讨论转向具体行动落实、机制化抉择和全球公平突破的阶段。期待未来 COP 的成果优先考虑公正转型的务实实施，超越空泛讨论，落实行动和资金的充分保障。
附：公正转型议题的历史沿革进程
公正转型的概念最早出现在上个世纪70至80年代，由美国工会提出，旨在为因环境法规受影响的工人提供支持。2010 年，《坎昆协议》首次将这一概念纳入 《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC），重点关注劳动力公正转型和创造体面工作。2015 年，公正转型写入《巴黎协定》，标志其制度化并纳入国际气候治理核心法律框架，随后建立了操作机制和工作方案。
目前，公正转型工作方案（JTWP）和年度高级别部长级圆桌会议（HLMRT）已成为UNFCCC下推动公正转型的核心机制。公正转型工作方案已围绕不同主题展开了四次对话，包括通过国家自主贡献（NDCs）、适应计划（NAPs）和长期低排放战略（LT-LEDS）实现《巴黎协定》目标的路径；“以人为本”和“全社会方法”，深入探讨劳动力转型、公平包容及国际合作；在公正转型背景下增强适应能力和气候韧性；以及聚焦公正能源转型路径，涵盖社会经济、劳动力、社会保障等维度，并结合国家发展优先事项。第一次和第二次年度公正转型高级别部长圆桌会议也分别在2023年COP28和2024年COP29期间召开。第三次年度公正转型高级别部长圆桌会议在COP30期间召开。
这些机制性活动不仅促进各国经验交流，也推动公正转型从概念走向行动，成为检验其制度化成效的重要标志。
这些机制性活动不仅促进各国经验交流，也推动公正转型从概念走向行动，成为检验其制度化成效的重要标志。
参考文献：
[1] NDC PARTNERSHIP. COP30: Beyond Coal: Advancing Inclusive and Equitable Just Transitions Across Asia[EB/OL]. (2025-11-14)[2025-11-18]. https://ndcpartnership.org/events/cop30-beyond-coal-advancing-inclusive-and-equitable-just-transitions-across-asia.
[2] IISD. COP 30 Just Transition Event Round-up: A comprehensive guide[EB/OL]. [2025-11-18]. https://www.jetknowledge.org/events/cop-30-just-transition-event-roundup/.
[3] KORBER GONÇALVES, V., KLINKSY, S., MEDEIROS ROCHA, FRASSON, C., ET AL. The Just Transition Compass – A Framework for Action and International Coordination.[R]. 2025.