Article 6 为何如此难以谈妥

绿色创新发展中心 汪燕辉

毋庸置疑，本届COP上关于Article 6实施细则的谈判拥有最高的优先级别。大会开幕的第二天，各国谈判代表就已开启磋商。在上届卡托维兹COP24上，关于巴黎协定实施细则的谈判中，只有这部分内容没能达成一致，因此成为本届COP上万众瞩目的焦点。Article 6到底是什么？为什么各缔约方如此难以达成协议呢？这几天，COP会场内有多场活动聚焦这一议题。

首先来澄清一下概念，Article 6是在2015年COP21上通过的《巴黎协定》中被冠以Article 6标题的9段文字的简称，中文通常用“市场机制”表述。标志着各缔约方同意设立一个新的全球市场机制以更低的成本实现脱碳。在之后数年的谈判中，各缔约方对如何设定这一市场机制的规则却迟迟未能达成一致。
 
市场机制有何好处？
12月4日，在韩国角举行的一场由国际能源署（IEA）举办的题为“国内碳价政策、市场机制和国际合作在实现巴黎协定减排目标的角色”的边会上，IETA的总裁兼首席执行官Dirk Forrister先生介绍，通过GCAM（Global Change Assessment Model）测算“市场机制”可以节约的减排成本到2030年可达2500亿美元（以2015年美元价值计算）。

市场机制不仅可以直接节约减排成本，还能够提升各个国家的减排雄心。因为如果没有市场机制，每个国家要以一定的成本各自独立完成自己的减排目标，有了市场机制，减排成本下降，每个国家就可以用同样的成本实现更多的减排量了。此外，市场机制对私营机构参与减排也是一种激励，这样就可以动员更多的资源进行减排。

根据欧洲能力建设项目（ECBI）的一项报告显示，有55个国家在其自主贡献中提及将使用市场机制，还有35个国家表示打算考虑这一选项。这几乎是巴黎协定缔约方数量的一半，因此在巴黎协定实施细则中明确这一机制的设计原则就显得尤为重要。
 
市场机制为何难谈？
 
一言以蔽之：理想很丰满，现实却充满挑战。因为在巴黎协定里提出的是原则，落实到实施细则就要充分考虑在全球范围实施市场机制的复杂性和可行性，以及市场机制的设计对落实巴黎协定的影响。
在市场机制里主要约定了三种形式：A6.2是关于双边或多边自主交易；A6.4是配额交易机制，A6.8是关于非市场机制的，因为有部分缔约方不相信市场机制的作用，坚持要求列出非市场机制的选项。不仅这三种形式的具体实施细则各自有需要磋商的地方，还要考虑机制间的协调问题。因此不难理解达成协议为何如此艰难。
12月4日，在一场主题为“如何避免市场机制中的夸夸其谈”的联合国边会上，NGO碳市场观察（Carbon Market Watch）的Giles Dufasne先生就提出警告：市场机制设计的不好的话，有可能被一些缔约方利用，成为完成字面上减排目标的工具，成为不积极努力进行减排的借口。因此在实施细则上如何避免留下可能被利用的漏洞就愈发责任重大了。
 
韩国参与市场机制谈判的Seoyoung Lim女士详细介绍了自2015年之后关于市场机制谈判的进程，数下来自2015年12月开始，已经举行了八场大大小小的磋商会议，目前在马德里召开的是第九场。
脑补一下的谈判的过程，应该是这个样子：每次COP大概有两周的时间，第一周是技术层面的磋商；第二周是高级别磋商，各缔约方会就大会主席拿出的文本进行表决。
  
各国谈判代表本着本国的立场和利益就文本进行磋商，存在异议的地方用方括号圈起来，有不同解决方案也都标出来。以卡托维兹大会为例，在第一周技术环节的谈判中拿出的文本有453处异议；到第二周经过大会主席焦头烂额的协调，依然还有132处没有达成一致，直接导致市场机制实施细则出台的滞后。
  
当时由于各国都不愿承担“破坏巴黎协定实施细则达成”的恶名都做了不少让步，但是此后重启谈判时，反正市场机制这部分的谈判进程已经被耽误了，持不同立场的各缔约方又强硬起来，据Seoyoung Lim女士介绍，到12月4日为止文本草案上反倒有479处异议。
关于A6.2“双边或者多边自主交易”的难点在于如何设定对减排目标或者减排量进行相应调整（corresponding adjustment）的规则，以避免这些数字在交易国间被双重计算。
在北欧角一场关于瑞士与哥伦比亚开展的针对A6.2 的虚拟试点的经验分享会上，NGO南极（South Pole）的发言人介绍了通过试点发现的挑战，不仅限于相应调整的规则，还包括政治的、治理机制、能力建设、政策的额外性、信息共享、ITMO(internationally transferred mitigation outcomes)的价格等诸多方面。
 
关于A6.4“配额交易机制”的主要难点之一是在于新的交易机制如何处理之前在“京都议定书”框架下开展的清洁发展机制（CDM）发放的配额问题。因为CDM机制下，只有发达国家有减排目标，发展中国家没有减排目标。因此只要买方出钱，卖方开展减排项目产生减排量，双方进行交易就可以了。但是在巴黎协定框架下，所有缔约方都有减排目标，新旧机制如何衔接就成为争论焦点。巴西在去年的谈判中就是希望本国在CDM下获得的配额在新机制下可以继续交易。而反对观点则认为，这些配额对促进减排是没有额外性的，也不利于提升减排雄心，不应继续得到承认。
前景气候集团的创始合伙人Alex Michaelowa先生分析到：承认CDM配额的好处是可以持续赢得已经参与到市场机制里的私营领域利益相关方的信任，并能够减少交易成本，在短期内能够迅速激励项目的产生；坏处是大量配额会拉低碳价，在CDM时期减排项目的可信度就是个问题，如果带入新市场机制恐会有负面作用。
 
如Seoyoung Lim女士所言，12月6日谈判代表们要拿出“尽量干净”（就是标志着异议的被方括号圈起来的文本尽量少）的案文，用于下周的高级别谈判磋商。此间得到的最新消息是原本当地时间今天上午提交的上述文本预计的提交时间要推迟到今天很晚的时候，甚至明天早上。
可以想见谈判代表们很有可能要经历一个不眠之夜了，未来一周时间内要干掉这只“拦路虎”还需要付出不少艰苦卓绝的努力。更不用说，在未来若干年，把市场机制的实施细则变成可以实施的市场机制，促进切实的减排行动的难度了。
  
路漫漫其修远兮，但又真是时不我待。让我们先期待本届COP上能把Article 6谈妥吧！
  
（摄影/汪燕辉）