圆桌讨论：地方双碳战略实施的重点与难点
2023年08月10日
绿色低碳智库发展伙伴
中国社会科学院生态文明研究所研究员 陈迎
国家建立的碳达峰碳中和“1+N”政策体系，包含了顶层设计文件，也包含重点部门、重点领域的事实方案，科技、金融、核算、考核等保障方案，以及众多地方实施方案和相关政策，共同构成了一个“目标明确、分工合理、措施有力、衔接有序”的政策体系。地方实践时不能只追求按期达峰，而缺乏对于更深层次问题的考虑，比如省份达峰方案和国家的《2030年前碳达峰行动方案》是否匹配？达峰是否真正为碳中和奠定了坚实有力的基础？是否将碳达峰跟碳中和作为一个目标的两个阶段，而不是割裂开来考虑政策以及立法的设计？我认为迫切需要在政策、法律层面将碳达峰碳中和作为有机整体进行统筹规划和保障。
地方对“双碳”的认识和两年前比已经有了很大提高。很多地方从初期的被动应对，转向更积极地考虑新的增长点，寻找适合本地特色发展的道路。从国家角度来说，应当给地方提供更好的指引，使“双碳”相关政策足够稳定，政策之间更协调。我们要看到，碳达峰不是目的，只是过渡。只有高质量达峰，才能为走向碳中和这条更长更具挑战的道路做好准备。
重庆碳管家科技有限公司执行董事 李强
在全国“1+N”双碳政策体系下，重庆结合实际制定了1+2+6+N的政策体系，目前政策已经陆续印发。同时为了推动成渝地区双城经济圈双碳工作的协同，重庆市政府联合四川省政府印发了《成渝地区双城经济圈碳达峰碳中和联合行动方案》。顶层设计的出台为重庆双碳工作提供了方向和有力的政策支撑，但是“十四五”期间节能降碳工作形势却依然严峻。
重庆市风电、光伏等可再生能源资源匮乏，水电资源基本开发殆尽，虽然《关于进一步做好新增可再生能源消费不纳入能源消费总量控制有关工作的通知》提出新增可再生能源消费不纳入能源消费总量，可再生能源消费量以电力用户持有的当年度绿证作为相关核算工作的基准，在未大力鼓励电力用户购买市外绿证的情况下，重庆能够享受该政策红利非常有限，而购买绿证在某种程度上增加企业成本，降低企业市场竞争力（部分企业由于供应链要求、进出口需求等自愿购买进行产品碳中和，提升企业竞争力的情况除外）；此外，《关于进一步做好原料用能不纳入能源消费总量控制有关工作的通知》在核算能耗强度降低率时，原料用能消费量同步从基年和目标年度能源消费总量中扣除。该条款在一定程度对于重庆市完成“十四五”能耗强度下降目标造成一定制约。经初步核算，我市基年原料用能消费量高于目标年度，基年扣除后使能耗强度基数变小，原料用能下降部分反而不能为“十四五”能耗下降目标作出贡献。
重庆碳管家科技公司是重咨集团的全资子公司，长期为节能和应对气候变化主管部门提供技术支撑。为了提升双碳智库的决策支撑效率和质量，我们正积极开发“双碳”智慧云平台，初步构建了1+3+2的架构，即1个双碳和能耗大数据平台、服务政府、园区和企业的3个应用终端及双碳知识库系统和双碳数字化培训平台2个辅助系统，今年年底建成后将更加有力支撑各级政府部门和企业用户。
能源创新中国项目主任 孟菲
从“3060”目标到“1+N”体系，中国不只有雄心而且有具体实施的目标。全世界都在赞扬中国在清洁技术方面做出的努力，中国2022年在清洁能源的投资大概占到世界范围的80%以上，并在太阳能、风能以及电动汽车等等方面引领世界的发展。
国家层面最紧迫的两个问题：一是碳总量控制，碳总量、碳达峰双控的目标。要尽快开展从能源双控目标向碳排放双控目标在关键政策上的转变，以及市场机制的基础。气候变化立法是非常重要的机制，有法可依，才能长治久安地把这件事推动下去，也让做这件事的人受到法律的保护。
EPS模型的第一阶段是预测能源相关政策对碳排放的影响。该模型在2016年支持了“十三五”规划，经过逐步完善，现在能够提供对气候变化、二氧化碳排放、常规污染物排放的健康影响、经济影响、工作影响等各方面的评估。美国几乎所有州都已经使用EPS模型，最近最大的成就是支持了美国《通胀削减法案》的规划。通过模型的实时计算，评估政策及其变化对碳达峰的影响。经过推算，《法案》能使美国2030年的碳排放在2005年基础上减少大概41%。IGDP团队花费两年时间，将EPS模型引入国内，支持国家和省级层面开展了很多工作。
浙江省经济信息中心能源资源环境部副研究员 魏丹青
和能耗双控相比，碳双控尚未形成系统，从目标体系、政策体系、工作体系及评估体系等等欠缺较多的内容。浙江省从2012年开始建设数字化平台，积累了从省级层面到分区域、分行业以及分企业的十余年碳排放的数据。双碳战略下，我们又贯通了能源统计数据和实时电力数据。在这个基础上，浙江省初步探索了碳双控的总量目标制定和分解。值得一提的是我们双碳数字化平台与浙江省固定资产投资监管平台做了数据贯通。对“十四五”以来2所有拟投产的项目，跟踪碳效并进行核算和评估，以此为后期项目碳评做准备，随着项目给予行业或者区域自主调整目标的余地和空间，未来碳排放增量控制可以做到弹性管理。这意味着要基家的总体目标，我们可以更科学弹性的去制定浙江省的分阶段目标。
政策实施过程的成效评估也非常重要。去年我们支撑省发改委开展对于能耗双控转碳双控政策影响的研究。通过自主研发的模型，和对省内多家企业进行调研，发现不同企业的应对策略及所受影响非常不同。这提示我们，精准施策非常重要，所有政策定制和实施需要有所偏重。我们将模型纳入省双碳平台，常态化跟踪政策实施或者转变过程，企业经济主体采取的策略，帮助主管部门在做相关决策时有所侧重。
清华大学气候变化与可持续发展研究院副研究员 杨秀
气候领域的立法在我国已经得到了广泛的共识和强烈的推动。我个人认为《应对气候变化立法》或是《碳中和立法》，“气候适应”不能丢，无论是搭着双碳的快车，将适应工作落实下去，还是面向国际履约责任。对于“实施总量控制后，国际责任和国内责任对接”的问题，我认为和国际绝缘很难。总量控制的初心是寻求高质量发展的增长点和增长方式，这个制度是为了目标保驾护航，而不是约束。举个例子，之前对于煤炭提出“十四五”严控、“十五五”逐渐降低，但去年煤炭还是增长了。欧洲也在增长，我们分析欧洲短期煤炭增长、煤电的放宽是为了长期转型，这就是面向碳中和的碳达峰，分阶段去来保障高质量发展，因此这涉及到宣传策略的问题。所以，针对不同主体，比如重点排放单位，碳市场配额逐渐降低，但对于国民生活所涉的建筑、交通领域有所放宽，到任何地方说也不为过。
大成Dentons全球董事、大成中国区董事局副主席 王善良
应对气候立法还是碳中和立法，是大家争论非常激烈的一个问题。《应对气候变化立法》是国际上通行的叫法，《碳中和促进法》的提出是接了中国的地气。虽然名字有差异，但内容基本一样，包括原则、总体目标、目标分解、职能部门分工等。
气候立法是上位法，是双碳目标下法律的基础立法的体系，下面还有很多事情要做。国务院层级下，可能还有《碳中和创新条例》，将对立法的内容进一步分解，并作出具体规定。如生环部、发改委以及金融监管部门的分工。纵向来看，国务院条例下，各省市应有一个基本的部门规章，这是比较理想的模式。