专家发言总结：

《基加利修正案》履约新阶段发展背景

《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》（以下简称《蒙特利尔议定书》），旨在控制各个缔约国的消耗臭氧层物质（ODS）的生产与消费总量。《基加利修正案》是《蒙特利尔议定书》到了一个新阶段的修正案，《基加利修正案》为发展中国家和发达国家分别制定了氢氟碳化物（HFCs）的削减时间表。中国作为A5第一组的发展中国家，按照约定应从2024年起将受控用途的HFCs的生产和使用量冻结在基线水平，2029年起HFCs的生产和使用量不超过基准线的90%，2035年起不超过基准线的70%，2040年起不超过基准线的50%，2045年起不超过基准线的20%。

中国制冷产业的发展与挑战

当下极端天气频发，今年7月份是有天气记录以来，最热的一个月。联合国秘书长古特雷斯提出了全球进入沸腾时代。制冷行业直接关系到千家万户的民生。但是，全球HFC的减少是必然趋势。中国的HFC供应占全世界80%以上，除了少量消防和泡沫等行业的应用，制冷行业是HFC的使用大头。中国是全球最大的制冷产品的生产、消费与出口国，其中家用空调产量全球占比超80%，电冰箱占比超60%，制冷剂约83.7%，体量巨大。

HFC消减和总量控制与碳中和目标的关系

中国提出双碳目标出于产业绿色、高质量发展的内在驱动，而HFC与碳中和的关系在于其体量。全世界每年生产人造含氟气体超过20亿吨的二氧化碳当量，其中HFC占80%以上。虽然不会马上增加20亿吨的二氧化碳当量的排放，但是产量（使用量）决定未来排放量。现在HFC全生命周期管理的水平还不是很高，在废旧空调，制冷剂回收方面还有很长的路要走。作为工业制造出来的温室气体，相较其他非二氧化碳类温室气体，比如：农业甲烷排放，减排成本相对小一些。

加强履约监督管理，保障履约目标的实现

中国履约是基本原则。为加强履约监督管理，保障履约目标顺利实现，2021年10月生态环境部会同发改委、工信部修订《中国受控消耗臭氧层物质清单》；同期，会同商务部、海关总署修订《中国进出口受控消耗臭氧层物质名录》，开始对HFCs进出口贸易实行进出口许可证制度；今年9月21日，生态环境部发布《2024年度氢氟碳化物配额总量设定与分配实施方案（征求意见稿）》（以下简称《方案》），就2024年HFC的配额总量设定与分配实施方案公开征求意见。

这是国内法补充国际法的一个过程。此前多是口号，政府部门通过加强顶层规划，逐步完善履约法规政策体系，《方案》的提出将进一步落实HFC的消减行动。

《2024年度氢氟碳化物配额总量设定与分配实施方案（征求意见稿）》解析

《方案》设定了以品种划分的HFCs配额分配及调整机制，确定我国HFCs生产基线值和消费基线值，从HFCs源头供给端加强管控，限制新增产能的释放。

实施原则

此前，我国经历过氯氟烃（CFC）和氢氯氟化碳（HCFC）的淘汰，也是从削减开始，积累了一些经验。总结经验，结合我国国民经济、社会发展和重点行业的实际情况，在推动HFC冻结方面，《方案》不光提出了HFC生产与使用配额总量，并强调了“坚持稳中求进，分段实施，分类实施”原则。不同于CFCs和HCFCs，HFCs涉及18个产品品种，且大部分为常用产品。《方案》根据我国的实际生产、消费、进出口情况，制定不同产品品种与类型的配额管理更加务实。《方案》中也提到“重点行业需求推动行业绿色、低碳、高质量发展”，适应民情。在保障发展与使用的基础上，设定一个合理的控制方案与工作原则。

实施范围

虽然HFC不是ODS，但是2021年10月修订的《中国受控消耗臭氧层物质清单》，增补18种HFCs为适用受控物质。

配额总量设定

限额的设定参照2020-2022三年的生产和消费平均值（刚好是疫情的三年时间），再分别加上含氢氯氟烃（HCFCs） 生产和消费基线值的65%。选用全球增温潜势（global warming potential, GWP）计算，也是IPCC第四次评估报告里头采用的GWP数据。

按照这个算法得出中国的生产基线，暨生产与消费分别不超过18.52亿吨与9.04亿吨二氧化碳当量目标。如果生产满基线，出口量为9.48亿吨，大于国内消费基线。

根据以往ODS的控制经验，企业生产值和配额是对得上的，目前根据已有2020-2022年收集的数据，18.5亿吨里将近14亿吨是企业过去三年平均生产量贡献，另外4亿吨为管控提供了额外工具与空间。

消费的目标控制通过国家的生产量加上进口减掉出口得出。目标是长期控制消费，积极促进技术的迭代与产品替代。

分配方法和方案

此次征求意见稿兼顾了我国的新发展情况和传统做法。

配额关系到企业利益，是难点。《方案》经历过一个较长的论证过程。每个企业的配额核算按照企业2020年到2022年各品种的生产量进行搭配。另外基于HFCs的一些新用途，例如：半导体需要高纯的HFCs，以及吸入式气雾剂(MDI)的配方可能需要依靠进口的HFCs，但是目前不确定性较大。进出口配额分配参照了一些欧盟的做法，保留了新增需求的安排。

此外，《方案》对三氟甲烷（HFC-23）也做了明确的规定。除了作为原料用途和受控用途销售以外，强制性要求对副产的HFC-23进行销毁处置，不得直接排放。《基加利修正案》明确规定2020年以后需要采用《蒙特利尔议定书》认可的技术。中国颁布了一系列HFC-23管理措施，《方案》和原有政策的衔接十分重要。

调整原则

《方案》设有“配额调整”一章，旨在支持平稳履约。

现有配额尚未全部分配65%的HCFC量。在保持国家二氧化碳当量总量不变的情况下，如市场发生波动，可从高GWP向低GWP调整不超过10%，不限具体HFC产品。这为国内与进出口市场提供了一定程度的机动。这一设计虽然争议很大，但是较为合理与务实。此前CFC和HCFC也有过类似调整。但是有些规定需要完全遵守，例如：全国总的二氧化碳当量和HFC-23不参与调整。任何配额调整需以满足相关法律法规条件为前提。

《方案》实施对制冷行业发展的潜在影响

中国制冷行业经过多年的高速发展，现已相对趋缓，各方面的需求增加不会很大。《方案》提出配额按2020-2022年平均值分配，应该能够满足消费需求，但是国内企业需要提前计划与安排，通过研发，转型到低GWP产品及其他替代方案。《方案》为产业界转型提出一个明确的信号。 

国家从HCFC淘汰计划实施的时候就非常关注低GWP替代品与技术的发展，但是替代品的研发与应用落地需要一个过程。这是一个系统工程，涉及到知识产权，技术成熟度，成本、上下游合作等问题。不光政府给出一些指导性的目录，产业、行业、高校、科研院所也要动起来，一起研发一起努力。这样市场选择面会更广一些。

知识产权会在早期限制技术的规模化发展，但是现在各大制冷剂企业、国家重点实验室与高校等都在积极探索混合工质的开发与应用，上半年生环部和工信部也出台了针对HFC22的推荐性替代目录，为行业下一步消费端的使用提出了建议。随着研发能力不断提升，生产规模的不断扩大和需求的不断增加，未来具有制冷性能、安全性以及成本同样优势的绿色低碳低GWP替代品应用前景很好。

许多人都希望寻找“无悔替代品”，但是很难一步到位。现在对HFC的管控，在部分行业跳过氟代烯烃（HFO）是不太现实，需要一个逐步替代发展的过程。

另一方面，国外政策也给行业转型带来了不确定性。例如：欧盟五国提出的全氟烷基和多氟烷基物质（PFASs）限制提案，明确涵盖部分HFCs和HFOs等含氟气体以及物质，其中许多涉及到中国对欧盟的出口。这对HFC替代品选择产生了困扰，同时引发了一些关于产业链转移的担忧，例如：转移到一些欠发达地区或成本管控不是很严格的地区。蒙特利尔议定书下属的环境影响评价委员会（EEAP）对PFAS做了一些评述。PFAS将部分HFCs 和HFOs纳入管控范围是主要是因为其降解会产生三氟乙酸，三氟乙酸具有持久性。但是EEAP2022年的评估报告里认为其虽然三氟乙酸具有持久性，但与PFOS和PFOA不同，TFA不会生物累积，不会生物放大，在通常环境水平下无毒。 PFAS政策现在还处在评估阶段， 最终如何落地有待进一步观察。不过也有一些现在正在使用或研发推出的低GWP值产品，比如熟悉的HFC-32,HFC-152等产品 。

未来管控方式的潜在改变及企业该如何应对

过去履约30年的经验是谁转的快，谁占领市场，获得增长的机会。

《方案》按GWP可能还只是一个阶段性的控制目标，最终还是要从整体的大气辐射强迫性来控制，例如：152、161由于其大气寿命很短，就可能会非常受宠。还有一种应对解决办法就是末端治理。比如对HFC-23，可以采取末端管理。提高制冷空调能效，协同减排也重要。

未来几年可能还会提出一些履约额外性的贡献，比如：回收，超过基加利时间表，将HFC纳入碳交易，提高政策，例如税收政策的参与等。

企业需要动起来，和行业一起克服面临的各方面的困扰，提高自身研发能力，不管是第五代制冷剂，或者环保高效能、低GWP值，具有高安全性与成本优势的综合性能比较好的替代产品，比较容易被市场接受。